【北欧国家社会保障制度及对我国的启示】 国家社会保障制度

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北欧国家社会保障制度及对我国的启示

其中，斯堪的纳维亚模式的社会保障制度以“高税费、高福利”而著称于世，在西 方国家社会中具有重要影响，是当今世界上社会保障制度几种主要类型之一。

从工业化发展进程看，北欧国家晚于欧洲其他国家，真正的经济起飞 是在第二次世界大战之后，尤其是北海油田大规模开发以后。从经济增长速度看， 20世纪90年代中期以前，北欧国家少有年份在世界各国处于领先地位。1950～ 1973年是芬兰、瑞典和丹麦历史上经济增长较快的时期，3个国家的GDP年均增 速分别为4.94%、3。73%和3.81%，而同期欧盟14国(缺少卢森堡的统计资料)的 年均增长速度为4.83%。除芬兰略高外，瑞典和丹麦都低于欧盟14国平均水平1 个百分点左右。在20世纪90年代初的经济萧条时期，芬兰和瑞典的经济遭受重创， 在欧洲成员国中经济下滑幅度最大，曾出现了连续几年幅度较大的负增长。然而， 自1994年经济恢复以来，三国经济出现了较快增长，近十年来年均增长率都在欧 盟14国的平均增长水平之上。加之人口增长缓慢，少有战乱和自然灾害，人均经 济增长水平提高较快。

2003年按照当期汇率换算，3个国家人均GDP水平分别为 2.64万美元、2.73万美元和3.54万美元，均排在世界各国人均水平的前10位，都 可以称之为世界上最富有的国家之一。

伴随着稳定的政治制度和渐进的经济发展历程，芬兰、瑞典和丹麦等 北欧国家的社会福利制度走过了平稳发展、逐步完善的不同历史阶段。

19世纪以前是社会福利发展的萌芽时期。较之欧洲其他国家，北欧国 家的工业化起步较晚，在社会福利方面发展也较晚。18世纪末期以前，虽然已有 类似于其他国家的教会济贫和有限社会救济，但尚没有政府的正式立法。19世纪 以后政府开始在社会救济方面发挥作用，但更多的是着眼于人道，而不是作为一 项社会经济政策。

19世纪晚期到20世纪30年代是社会福利扩展的时期。19世纪80年代以 后，北欧国家开始有了社会福利计划。到20世纪30年代，各国先后在工伤、疾病、养老、失业保险等诸多方面通过了立法。像芬兰的养老金法，瑞典的失业保险法， 挪威的养老金保险法、失业保险法等都是在20世纪30年代通过的。应该说，20 世纪30年代北欧国家初步确立了现代社会福利制度的基本架构。

第二次世界大战后到20世纪70年代初是现代社会福利体制建成和完 善时期。50年代主要是完善社会福利体制本身，一方面确立了“公民权利、普遍 性和统一性”三个原则；
另一方面增添大量新的社会福利项目。60年代主要是完 善社会福利标准，包括提高保险金和补贴金的水平以及制定科学的分类标准等。

20世纪70年代中期至今是社会福利体制的调整时期。主要是在新的社 会经济形势下，对已经建立起来的社会福利项目进行调整和改革。其中包括进一 步协调与统一诸多分散的福利项目。提高福利项目的作用和效率，寻求新的筹资 方式等。调整的目标不是从根本上改变或否定整个体制，而在于适应新形势的发 展，使已有的社会福利体制更为有效、稳固和完善。

但是，历来以高福利、高税收著称，曾经“北欧病”缠身的北欧国家却 在21世纪初始拔世界竞争力较量的头筹。2叩4年10月13日，芬兰再次被达沃斯世 界经济论坛评选为“世界上最有竞争力的经济体”，这已经是芬兰连续三年获此殊 荣。而同时，瑞典获得第三位、丹麦第五位、挪威第六位、冰岛第十位。换句话 说，北欧五国都居于世界最具竞争力国家的前十位。

二、芬兰等北欧国家社会保障的主要制度和做法 (一)以维护全体公民的权益为根本原则。

北欧国家的社会保障制度经历了几百年的继承与发展，保障体系覆盖 范围和福利标准已经发生了很大变化，但以维护全体公民的利益为基本原则这个 核心没有改变，至今仍体现在养老金、医疗保健等社会公共服务的各个方面。芬 兰社会事务和健康部高级顾问Cadn Lindqvist-Vinanen女士介绍说，芬兰建立社会 保障制度的宗旨，是建立起高水平的覆盖全体国民的社会保障体系。具体表现在 三个方面：(1) 维护全体国民的利益，每一个公民，包括国内原有居民和满足居 住年限等有关规定要求的外来移民，都有权力享受相关的社会保障待遇。(2)保 证公民平等，不依种族、阶级、阶层、性别的不同而区别对待，高收入者、低收 入者以及无收入者均被融人同样的福利体系之中。(3)注重个人的权利，每一项 资助或者服务，甚至是对家庭的帮助，也具体到每一个个人。“不让一个人掉队” 是北欧国家社会保障工作的最通俗目标，在这个目标下，现有居民无论是否曾被雇佣，达到一定年龄均可领取养老金；
每个家庭都能得到政府提供的育儿津贴， 以减轻他们抚养孩子的负担；
所有居民无论收入状况、社会地位及其他情况有何 不同，均可得到尽可能好的医疗服务。

近年来，为了避免高福利的社会保障滋生“懒人和不劳而获者”，提高 社会整体效率，芬兰等北欧国家对社会福利制度建立的原则进行了改革，使其在 保障公民基本生存权力和发展条件的同时，还要符合以下原则：(1)居民享受社 会保障的程度是合理的和满足基本需要的；
(2)这些社会保障措施在满足公民生 存基本需要的同时，能够激发其劳动热情和创造性，并鼓励居民自助；
(3)各级 政府在提供社会保障方面的责任是明确的；
(4)社会保障资金的筹集具有可承受 的社会基础。在这样的基本原则之上，社会保障体系可以高效率地运转，在推动 经济发展和保障公民权益方面发挥重要的作用。

(二)建立内涵丰富、覆盖广泛的社会保障体系。

经过多年的实践和发展，芬兰等北欧国家已经建立起一整套比较完善 的社会保障体系。这套社会保障体系覆盖范围广泛，包括教育资助、免费医疗、 失业救济、老人照料、养老金支付、残疾人救助、单亲父母津贴、家庭和儿童保 护等方方面面，十分细致周到，可以说在北欧国家的福利制度下，居民从“摇篮” 到“坟墓”都会得到国家的关照，都由政府给予基本的保障。

以芬兰为例，芬兰的社会保障体系分为三大部分：(1)预防性安全和 健康政策；
(2)社会和卫生服务；
(3)社会保险。涉及到从人的出生、婴儿时期到 老年的全过程，从预防疾病、事故，控制饮酒、抽烟开始，到实施基本免费医疗；

从免费教育，到失业救济再到免费职业再培训；
从儿童补助、单亲父母津贴到养 老金支付和老人照料，等等。政府提供的社会保障是全方位的。

瑞典的社会保障体系主要包括养老保险(年金制度)、失业保险、医疗 保险、工伤保险、社会福利津贴和其他社会补贴，每一项下都包含很多具体内容， 如社会福利包括老人福利、儿童福利、残疾人福利和教育福利等。丹麦的社会保 障也基本具有以上特点，只是在具体的保障标准上与芬兰有所差别。

(三)保持占有国内生产总值的较高比例。

据芬兰社会保障和健康部官员介绍，随着社会保障体系的逐步完善和 涵盖范围的不断扩大，芬兰社会保障支出额在20世纪80年代曾有过较快增长，90年代中期到后期增长缓慢，但最近几年又呈现出快速增加的势头。按照2003年不 变价换算，1980年支出总额约为150亿欧元，而到2003年支出总额接近380亿欧元， 增长了近1.5倍。与此同时，社会保障支出占GDP的比例也在不断提高。1980年 以来，芬兰的社会保障支出占GDP的比例一直保持在20%以上，90年代初高峰时 期甚至超过30%。虽然近几年社会保障支出占GDP的比例有所下降。但总体上仍 然保持上升趋势。芬兰社会保障和健康部的专家分析，预计到2025年，社会保障 支出占GDP的比例将超过30%。

其实，根据芬兰社会保障和健康部提供的资料，不仅北欧国家，欧盟 成员国中经济发展比较好的国家社会保障支出占GDP的比例都很高。2002年这一 比例最高的是瑞典，约为32.5%，其次是法国(30.6%)、德国(30.5%)、丹麦(30%)， 芬兰为26.4%，而欧盟15国平均水平为 27.5%。相比之下，欧盟东扩后新加入的 国家这一比例要低很多(见表1)。

(四)政府、雇主和个人共同为社会保障买单。

长期以来，北欧国家的社会保障所需资金筹措一直是采取多元渠道， 即由政府、雇主、个人和保险市场共同负担。不同国家政府、雇主和被保险个人 在社会保障财政来源中所占比例的不同，反映出他们在社会保障制度中所承担责 任的差别。从表2中可以看出，北欧等国社会保障财政来源主要依靠中央和地方 政府财政，这部分来源在社会保障资金中占40%以上，丹麦则超过60%。在瑞典 和芬兰，雇主缴纳的社会保障费在社会保障资金来源中占第二位，而个人缴费和 保险市场所承担的责任相对较少。这也是福利型社会保障制度的普遍特点，只不 过北欧国家表现得更为明显。丹麦与瑞典、芬兰有所不同，保险所占比例相对较 高，约为社会保障支出总额的20%，而雇主缴纳资金比重不到10%。

然而，随着北欧国家社会保障制度的逐步发展和完善，政府、雇主和 个人社会保障责任地位却在不断发生变化。20世界90年代苏联解体，对当时主要 对苏联输出贸易的北欧国家打击很大，经济增长出现大幅度下滑，甚至出现了负 增长。那几年雇主在社会保障方面的支出明显减少，而政府和社会保险的支出明显加大。近年来，北欧国家政府在实施公共服务方面出现了“社会分担化”趋势， 即发挥更多的市场和社会力量参与公共服务。尽管政府仍然是社会保障制度的第 一责任人，但其所承担的责任正在不断减少，尤其是中央政府财政支出减少较多。

而作为社会保障制度第二责任者的雇主所承担的责任却在不断增加，个人和保险 市场分担的责任也在加大。例如芬兰，1995年政府财政占社会保障财政来源的 45.8%，2002年这一比例下降到42.4%；
而雇主缴费比例则由37.7%上升到39.2%。

2005年芬兰社会保障资金预算为418亿欧元，其中政府预算内支出只有148亿欧元， 不到总预算金额的35%。

(五)明确划分中央与地方政府在社会保障管理中的职责。

社会保障管理职责在各级政府间的划分，是社会保障管理体制的重要 方面。北欧四国在社会保障管理中中央与地方职权的划分十分明确。

丹麦政府分为中央、县和地方政府三级，有14个县，275个地方政府。

县和地方政府是相对独立的，具有政治、法律上的管理权和自己的税基。中央政 府负责制定政策、标准、计划、实施转移支付等宏观调控，地方政府承担社会保 障管理的主要职责。

中央政府承担着制定社会保障范围、标准和政策，制定和颁布社会保 障法律，在全国范围内调节社会保障资金的责任。对社会保障事业的管理主要依 靠两方面的手段履行职责，并对各县和地方政府的社会保障事业进行调控。一是 通过统一的法律，全国都要遵守《社会救助法》，该法规定了社会保障的范围、 内容和标准。各级政府都要按照法律的规定和承诺具体实施社会保障管理。实际 情况表明县和地方政府都能较好地履行法律，并根据当地公众的需要，不断改进 社会保障的服务水平。二是通过中央财政的转移支付制度。中央财政收入的20% 用于转移支付，中央政府通过这种制度对地区间的社会保障财力进行调节，以达 到社会福利均等化的目标。

大多数社会保障职责是由最基层的地方政府承担，包括老年人的照顾 和服务、婴儿家庭补贴、残疾人康复和照料、失业救济(没有缴纳社保费的失业 人员)、生病津贴以及社会养老金分配等。县级政府负责地方政府不承担的一些 特殊社保职责，包括对部分或全部丧失劳动力的家庭救助、拥有多子女家庭的补 助等。由于社会保障是基层政府的职责，所以县和地方政府的公务员占政府公务 员总数的75%。关于社会保障收入的来源，县和地方政府都有自己的税收。由于 地区之间存在经济条件和发展差距，各地方的税率水平不同，最高税率和最低税率相差9个百分点。有些地方政府的收入通常不能弥补本身的支出，所以其收入 的1／3左右来自中央和上级政府收入返还和补助。

芬兰和瑞典也都是三级政府机构，中央政府、省(郡)级政府和城市政 府。中央政府负责全国社会福利和社会服务方面的法规建设和发展规划，制定涉 及社会公共安全、职业健康和预防性、应急性社会政策和措施，也有一部分中央 财政资金用于平衡地区差别。省级政府负责国家福利和社会服务政策方针在本地 区范围内落实的细则和补充，并提供医疗保健等具体服务。城市政府具体负责社 会服务和措施的落实。各级政府都明确有各自的税收来源。无论是哪一级政府， 在社会保障服务上的职责都是提供最基本的福利，满足低收人家庭的基本需要， 如基本医疗、基本社会服务和基础教育等，更多的福利收入则由雇主和社会保险 来承担。

芬兰国家层面参与社会保障管理的部门很多，政府系列内以社会事务和健 康部为主，还有财政部、劳工部、环境部、农业和森工部政府部门等。除政府部 门之外，还有很多专门机构以及基金、协会等分别在社会保障的不同领域参与管 理。如保险监督局、失业求助局、辐射和核安全局、国家医药管理局、社会保险 协会、国家公共健康协会、芬兰职业健康协会、养老金管理中心、失业保险基金、 芬兰劳动环境基金、国家福利健康研究发展中心、国家福利和健康产品管理机构 等。社会事务和健康部下设保险、家庭和社会事务、健康、职业安全和健康、计 划财务等部门，分别与不同的相关机构进行联系和协调。

(六)依法实施全民的社会保障。

北欧国家在社会保障方面的法律体系非常健全，大到宪法、小到实施 细则，各级政府通过有关立法，作为实施社会保障政策和措施的依据。宪法保障 每一个公民的基本权益，而具体的法规明确每一种社会保障项目的目的、原则、 标准和实施办法。无论是养老金还是医疗保健，都有一系列的法律条文，针对不 同的保障对象，做出不同的具体规定。如在养老保险方面，芬兰1937年颁布了国 家养老金法，1956年对国家养老金法进行了重新修订，1961年颁布了职工养老金 法，1970年出台了个体从业人员养老金法、农场主养老金法，2005年又对职工养 老金方案进行了改革。在医疗保健方面，芬兰1972年建立了基本卫生保健法，1989 年制定了特殊医疗照料法，1990年出台了精神医疗保健法，1992年又对社会福利 和卫生保健收费制定了专门的法规。每一项法律法规，内容都十分具体，不仅规 定了公民享受社会保障的资格和权力，也规定了实施社会保障措施的政府的责任 和义务。例如根据芬兰的基本卫生保健法，城市政府有如下责任：(1)对城市居民进行卫生保健事宜的指导和教育，包括孕妇和儿童的医疗保健和家庭医疗保健 计划的指导；
(2)为市民提供体检和医学观察设施；
(3)为当地居民提供医疗处置、 门诊治疗、住院治疗和家庭护理服务；
(4)为学校、学生和职工提供医疗保健服 务；
(5)为有需要的市民提供精神医疗保健服务；
(6)为有需要的病人提供救护车 辆。就是在这样详尽明了的法律条文下，保证了整个社会保障制度的高效运转和 顺利实施。

(七)确保养老金的足额征收和保值增值。

芬兰职工养老金和失业金的收取有一部分是强制性的。一个理念依据 是每一个有劳动能力的人都应该参加工作，赚取养老金，以保证退休以后的生活 水平不降低。芬兰养老金的缴纳标准是平均工资的22%左右，其中4.5%由个人支 付，其余大部分由雇主缴纳。养老金的发放是一个统一的标准，而不论你在工作 时是政府部门的部长还是普通工人。过去的发放标准是职工平均工资的60%，由 于工资是各种扣除之后的所得，现在改为平均总收入的60%。芬兰国家财政建立 有国家养老金，主要是补助那些低收人家庭。享受的条件是年满16岁以后连续在 国内居住40年，自从芬兰加入欧盟以后，在欧盟成员国内居住的时间也可以计算 在内。每个享受国家养老金的人得到的补助金额不一样，根据个人收入的变化进 行增加或减少，如果收入水平达到一定标准，就不再享受。

瑞典在2001年对养老保险体系进行了改革，从原来完全由国家管理转 变为国家管理和私人管理相结合，从现收现付制度转变为现收现付与基金积累制 相结合。现在的养老保险体系由以下几个部分组成：(1)保证养老金，主要保障 对象是收入很低或没有工资收人的人，资金来源于一般税收。(2)收入型养老金， 缴费率为个人工资收入的16%，实行现收现付制度。(3)基金制养老金，缴费率为 个人工资收入的2.5%，全部进入个人账户，实行完全积累制。个人有权决定养老 金的投资渠道，可以全权委托给瑞典基金制养老金管理局进行投资，也可以自己 投资到在瑞典注册的六百多个基金之中的5个基金。(4)职业养老金，是由雇主和 雇员通过协商分别按雇员工资收入的一定比例的资金建立补充养老金账户，可以 进行投资运作，在个人退休后领取，以提高生活水平。(5)私人养老金，是通过 个人购买商业保险，为将来自己的退休生活进行自愿储蓄。其中第一、二、三部 分是基本养老保险，第四部分是补充养老保险，都属于国家法定养老保险。

北欧国家老龄化趋势在不断加快，因此在社会保障各项支出比例中， 养老金所占比例增长最快。例如芬兰1980年养老金支出占GDP的比例约为2%左 右，2000年提高到了9%，提高近7个百分点。据芬兰社会保障和健康部专家分析，未来养老金数量还将保持一定的增长速度。预计2010年养老金支出占GDP的比例 将超过10%，2030年将超过15%，到2050年，养老金在社会保障支出中的比例将 接近一半。老龄化问题给北欧各国的发展带来严峻的挑战，也给政府实施公费医 疗、养老保险等福利制度增加了难度。为了解决这一问题，芬兰政府采取的措施 之一是推迟退休年龄，从60岁推迟到65岁。

芬兰养老金的投资运作是多样化的，可以交由保险公司，也可以企业 自己设立养老基金，根据保险公司条例自己进行运作。企业的就业人数超过1000 人，就可以自行成立养老基金，也可以几个企业主联合成立基金。芬兰的保险公 司不多，主要是由银行进行养老金投资运作。养老金保险与其他保险完全分开， 为了保证安全，法律还规定了养老金在证券、股票、贷款、投资等各种投资方向 的百分比。所有保险公司对于养老金投资的固定回报率是一致的，但在分红上有 区别，对于大公司可能会考虑历史上的各种因素，提高分红比例。近年来，养老 保险的平均投资回报率为3.5%左右。

瑞典基金制养老金管理局作为瑞典的养老金的主要投资管理机构，负 责收入型养老金中结余部分(缓冲基金)的投资和基金制养老金中个人委托其管 理的养老金的投资。其投资范围和投资比例没有任何限制，可以投资于全球市场， 为其降低投资风险提高收益提供了有利条件。2001年底其投资组合为17%瑞典股 票、65%全球股票、9%指数化政府债券、4%对冲基金、4%私营公司股票和1% 现金。其中，40%资产为主动式投资，60%资产为被动式投资。养老金管理局直 接管理20%的资产，主要集中在指数化债券和瑞典股票市场的主动式投资，其余 80%的资产是委托给外部的投资管理人进行投资。

(八)健全有约束的失业金领取制度。

芬兰失业金的来源渠道主要有两个：一是政府财政支付；
二是工会等 组织发放，工会等组织的资金来源是雇主和个人缴纳的失业基金。个人可以选择 是否加入工会、是否缴纳失业基金，但是雇主一定要缴纳，这是法律规定。无论 个人加入与否，工会对每一个人都有支付失业金的义务。失业金的发放标准为平 均总收入水平的45%左右，对于低收人人群，领取失业金的数量可能达到工资收 入的90%，而高收入者则低于50%。芬兰支持自主创业，对于自主创业的人每天 补助 23.4欧元，如果公司破产了，仍然可以加入工会领取失业金。

为了避免养“懒人”，芬兰规定每个人一次失业天数为500天，在500 天内领取失业金，超过500天则只享受劳动力市场援助，额度与给个人创业的补助差不多，即每天23.4欧元。这个劳动力市场援助是8年前建立的，有明确政策 规定享受人的条件，但是没有规定享受年限，因此也带来了弊端，有的人连续领 取了8年。现在已经有议员向议会提出，要求修改这项法律规定。目前的解决办 法是要求每一个失业的人参加劳动培训，否则就会停止领取这项补助。丹麦也有 类似的规定，要求失业人员在失业期间每个月写一份就业申请，表明你的技能、 特长和希望就业的岗位。中央和省政府设有劳动力市场委员会，市政府设有就业 指导办公室，免费为失业人员提供各种培训，帮助寻找工作。从这点可以看出， 芬兰等北欧国家在完善的“保障”制度上还附有一套“约束”机制，懒人和不劳而获 者不会长期得到照顾。同时，国民普遍受教育程度高，国民素质也相应得到提高， 懒人和不劳而获与社会价值格格不入，会遭到社会鄙弃。所以只要有劳动能力， 没有人甘愿长期依赖别人生活，靠社会养活，这也是多年来芬兰等北欧国家福利 水平高而失业率不是很高的原因之一。

从1990年开始，芬兰建立了失业缓冲基金，数额约为失业金的3%左 右。由于每年的财政预算通过议会批准以后不能轻易改动，但如果当年经济形势 不好，企业破产增加，失业人数就会上升，相应的财政税收也会受到影响，两方 面的原因致使原有失业金预算很难实现或者不够用，这时候失业缓冲基金就可以 发挥作用。

(九)财政资金以提供服务为主，社会保险以提供资金为主。

与其他欧美国家不同，北欧国家被视为服务型国家，它们提供福利更 多的并非现金转付，而是提供服务，典型的例子是那些日托幼儿园和养老院，以 及地方政府组织的照顾老人或病人的场所。北欧国家的这些社会福利部门雇佣了 大量的劳动力，这与任何欧美国家相比都是一个相当高的比例。因此，北欧国家 在社会、医疗和教育等公共部门的雇佣率最高，这些部门中大约90%的雇员由政 府雇佣，形成对比的是在其他欧洲国家这一数字为40%～80%。北欧国家也由此 开辟出一些新的工作领域，创造出大量就业机会。例如芬兰，在社会保障部门工 作的人数逐年增长，2001年达到24万人以上(见表3)。瑞典中央一级劳动力市场 委员会有工作人员1400多人，各城市共有325个就业办公室，工作人员7000多人。

与财政资金以提供服务形式为主不同，像养老金、失业金等福利项目，则以提供 资金为主，也有时适当地提供一些服务。三、北欧国家社会保障制度和做法对我国的启示 北欧国家社会保障制度的实施有其特定的经济基础和社会基础。(1) 社会保障制度是工业化和经济高度发展的产物。社会经济的发展不仅强化了劳动 分工，也带来了更大的劳动风险，它削弱了以前由家庭和社区执行的保障功能， 因而在客观上要求政府建立社会性的保障制度；
经济的发达为高福利制度的建立 提供了保证，只有在全社会积累起足够的物质财富，国家才有能力为全民福利的 实施提供充足的财政支持。(2)福利制度是和社会基本结构相对应的。北欧社会 是一个同质性较强的社会，农村和城市之间并没有特殊的差别，也不存在城乡之 间的制度壁垒。只有在这种社会结构统一性的前提下，全民统一的社会福利政策 才能建立起来并且得以顺畅地实施。(3)全面福利制度的实施必须具备坚实的民 主基础，由于各种社会和历史的原因，北欧社会一直传承着一种民主的精神，其 民族传统中所包含的许多原则，例如公众参与，公众选择、公众决定的原则，构 成了现代民主，现代福利国家制度的重要内容，在这种广泛的民主精神的影响下， 北欧四国的社会统治者为了赢得人民的支持，就必须对人民表现出一些仁爱，就 必须关心人民的福利，这也是现代福利国家制度创立的社会根源。

不同于北欧国家，目前我国经济社会发展的实际情况是生产力不甚发 达，物质基础相对薄弱；
在全社会范围内尚未完全实现工业化，城乡之间存在着 明显的二元社会结构；
人口众多，人均所占有的物质资源相对较少；
社会的民主 基础仍然比较薄弱。这些问题的存在给我国建立全民福利的社会保障制度带来了 严重的制约，但是作为一个社会主义市场经济体制国家，为全体国民建立起良好 社会保障体系和制度，是各级政府应尽的责任和义务。北欧国家在社会保障制度 建立和实施中的一些做法，为我国现行社会保障深化改革提供了宝贵的启示。

1.建立具有“普遍性”特征的社会保障体系。北欧国家社会保障制度遵 循的是“公民权利”和“普遍性”原则，因为由政府税收资金提供的社会保障应是居 民生存法定的基本保障，其受益对象应该是包括全体公民。然而，目前我国的社 会保障基本上是对工薪收入者实行全面保险，对其他人实行社会救济，这是一种 不完全的社会保障制度。特别是目前尚未纳入社会保障体系的，主要是包括农民 和农民工在内的弱势群体。他们中的大多数人最需要社会保障，却又最难加入现 存制度体系。这个矛盾不解决，就无从最大限度地保证社会公平，实现经济社会 的协调和可持续发展。因此，尽快在我国建立起覆盖全体公民的社会保障体系， 是贯彻以人为本的科学发展观，构建社会主义和谐社会的必然要求。在已经基本 建立起最低生活保障制度的城市，进一步完善社会保障制度，运用国家财政、民间和市场资源推进各项公共社会福利，发展优抚安置和各种补充保障事业，将社 会保障制度覆盖到全体社会成员，包括所有进城务工人员。在农村，现阶段完善 以社会救助为核心的社会保障体系，完善义务教育和非义务教育学生的资助制度， 建立农村最低生活保障制度和多层次的医疗保障制度。我国农村地区人口老龄化 趋势、农民收入的地区与个体差异、人口的流动性和城市化进程，决定了农村社 会保障模式必须是一个多元的、结合正式和非正式制度的整合型保障体系，是以 非纳费型社会救助制度、土地保障制度、家庭保障制度为基本保障制度，以纳费 型养老保险制度、商业养老保险制度和个人储蓄为重要组成部分的动态调整的、 综合的制度体系，并考虑未来分步与城镇社会保障体系接轨。

2.制定社会保障标准要“循序渐进”。北欧国家社会保障体系的建立经 历了一个逐步发展完善的过程，许多项目的建立与完善经历了比较长的时间，比 如瑞典和芬兰的养老保险制度，自19世纪晚期提出，直到20世纪30年代末才得以 通过。像养老保险、失业保险等都经历了一个从自愿参加、收入调查到义务性和 统一性体制的长时间的过渡。我国是一个拥有近13亿人口的大国，经济发展水平 比较低，不可能在短期内建立起一个全面的高福利的社会保障体系。北欧国家由 自愿性向义务性过渡以及自愿性与义务性相结合的做法，以及满足公民基本生活 需要和考虑社会可承受能力的原则，对我国的社会保障制度改革与发展有着重要 的参考意义。社会保障的一个重要特点，就是某些措施一旦出台，基线一旦确立， 就只能上升难于下降，因此应该采取“低起点、渐进式”的发展方式，社会保障水 平的确立要充分考虑我国的基本国情，适应我国的生产力水平和经济实力，遵循 社会保障水平与经济承受能力相适应的客观准则，科学合理地界定社会保障的分 配标准和总体水平。同时，建立开放性的社会保障体系，鼓励社会成员通过储蓄 投保等方式参加政府提供的社会保障体系之外的个人保险。

3.社会保障政策和措施应该“制度化”。北欧社会福利体制的发展是建 立在社会立法基础之上的，政府依法提供社会保障服务是依法行政的一个重要组 成部分。而我国在社会保障方面的高层次立法几乎没有，目前作为社保基金投资 运营的主要法规依据，《全国社保基金投资管理暂行办法》(以下简称《暂行办 法》)是2001年以财政部、劳动和社会保障部两部长令的形式颁布的。客观地说， 《暂行办法》对规范运作发挥过积极作用，但它毕竟订立于社保基金草创时期， 诸多方面有待改进。(1)立法层次低。《暂行办法》仅是部门规章，在缺少上位 法依据的情况下，不利于确实保证基金安全。(2)适用范围窄。社保基金工作牵 涉到方方面面，而《暂行办法》仅对财政部、劳动和社会保障部这两个监管部门 与社保基金会的关系做出了规定。(3)保障措施少。《暂行办法》注意的是社保基金的投资运营，对诸如基金的战略储备性质、筹资及支取、社保基金会的机构 性质与定位等一系列重大问题，均未及做出合理适当的规定。在“依法治国”成为 全社会共识的时代背景下，社保基金欲求得健康快速的发展，完善法律环境已经 成为当务之急。完善社会保障立法应该成为我国法制建设和建立社会保障制度的 重中之重，通过立法，确定我国社会保障制度的基本原则、适用范围、基本制度、 筹资方式，明确管理机构和管理办法等，使社会保障制度能够真正实现以法制为 依托，以法律为保障。

4.建立长效的社保基金保值增值机制。作为有中国特色社会保障制度 的重要组成部分，全国社保基金是国家重要的财力储备，主要用于弥补将来人口 老龄化高峰时期的社会保障需要，因此社保基金的安全与否极为重要。然而，确 保社保基金安全的关键在于能否提高基金投资收益率，实现保值增值。北欧国家 养老金筹措和运作方式值得借鉴。可以通过直接投资收益稳定、盈利性好的基础 设施和固定资产，或进入不动产抵押二级市场等多种方式，拓展适合养老保险基 金安全性、盈利性、流动性特点的投资渠道，科学确定投资组合和策略，建立规 范化、科学化的长效保值增值机制。严格各种保险金的管理，确保基金的保值增 值。芬兰建立失业缓冲基金的做法也有其重要的现实意义，通过缓冲基金，平抑 经济波动对失业救济的影响，减轻短期内失业人数增加对财政支出的压力。

5.将社会保障纳入国家经济与社会发展规划。北欧国家社会保障支出 在国内生产总值中占有相当高的比例，是各级政府财政预算的重要内容。我国各 级政府也应将社会保障纳入国民经济与社会发展计划，在财政预算中明确规定社 会保障支出的数量、用途和具体执行机构。贯彻基本社会保障只能满足低收人家 庭基本生活的原则，把改革企业职工养老保险制度与建立多层次的社会保障体系 紧密结合起来，确保离退休人员基本养老金和失业人员救济金的发放，积极推行 城市居民最低生活保障制度，尽快建立适合社会主义新农村特点的社会保障制度。

在国家宏观政策指导下大力发展企业补充养老保险，同时发挥商业保险补充作用。

中央政府在社会保障中的主要职责应是制定和颁布社会保障法律法规，并依法监 督社会保障的实施；
地方政府具体操作与管理社会保障的事务。本着政企分开的 原则，将社会基金的投资运作，交由保险公司负责。将立法者与执法者分开、行 政管理与基金管理分开，有利于执法的公正性，更有利于政府加强对社会保障的 宏观管理。