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基本养老保险法律制度研究的初探
基本养老保险法律制度研究的初探 一、基本养老保险法律制度的一般理论 (一)基本养老保险法律制度的价值分析 法律价值是指人们就规则的制定、解释适用形成的一系列价值共识或法律 制度的取向。关于法律实体方面的价值包括秩序、自由、效率、平等,正义等等;程序方面的价值包括平等与参与、公正、效率等等。效率与公平正是我国基本养 老保险法律制度所追求的价值。
在确定基本养老保险法律制度的价值时,笔者认为应该遵循以下原则: 1.公平是当前我国基本养老保险制度必须明确的核心价值。公平价值在基 本养老保险法律制度中,主要体现在:其一,这种公平的实质是每个人都有生存的 权利,基本养老保险的平等性和普遍性是其必然要求。其二,在基本养老保险运作 过程中,必须体现公平的要求。
2.效率是基本养老保险法律制度次要层次的价值目标。效率价值在基本养 老保险法律制度中的体现。其一,对于社会经济的发展和增长起推动作用,即效率 性;其二,关注点在增进制度运行效率,例如:降低基本养老保险运营机制的体系成 本;打击非法挪用、侵吞基本养老保险基金的违法犯罪活动等。
(二)基本养老保险法律制度的功能 基本养老保险法律制度的功能是多方面的,在此强调的主要是三种功能:保 障和实现人的生存权及其他人权;维护社会稳定和社会秩序;促进经济发展和经济 增长。
1.保障和实现人的生存权及其他人权。其一,保障和实现人的生存权,必须 保障社会成员在年老时生活所必需的条件;其二,养老保险法律制度的确立使老年 人生活质量得以改善和提高。
2.维护社会稳定和社会秩序。基本养老保险法律制度的建立帮助社会成员 在年老时摆脱贫困状态,对于社会秩序的稳定和巩固是至关重要的。
3.促进经济发展和经济增长。经济发展和经济增长是完善基本养老保险的前提条件,不论是基本养老保险基金的筹集,还是其基金的保值增值,归根结底,凭 借的是国家经济总量与宏观经济状况,不能脱离经济规律和国家政策去空谈问题。
基本养老保险法律制度通过保障社会成员的生存权及其他人权,使得社会在有序 和稳定的态势下保持经济可持续的发展和增长。
二、我国现行基本养老保险法律制度存在的问题 养老保险法律制度在运行过程中仍然存在很多问题,甚至是深层次的矛盾, 需要在今后的立法中得到解决。
(一)养老保险立法层次不高 我国目前还没有对养老保险进行专门立法,相关规定还是相对空泛化,不具 有具体的可操作性。养老保险法理应由国家最高立法机关来制定。立法层次过低 的状况与养老保险制度重要地位是不相符的。同时,在实践中,由于相关规定散见 于不同的法律规范之中,内容相互冲突的情形为数不少,加剧了执行的难度。
(二)养老保险“三个支柱”模式未能真正建立 “三个支柱”的养老保险体系,第一层次是政府举办的,由政府通过税费形式 强制征收基金,纳入政府社会保障财政预算,覆盖全社会。第二层次是企业补充养 老保险,采取个人账户储存积累模式。第三层次是个人储蓄性养老保险,由商业保 险公司经办,职工个人自愿投保,政府给予一定的税收优惠。根据经济学的溢出效 应,[1]企业和个人实在难有余力再投保第二和第三层次的保险。[2]目前我国企业 基本养老保险是属于强制性保险,保险费是由用人单位和劳动者共同缴纳,且养老 保险存在着缴费年限长、交费数额高的特点。[3] (三)养老保险基金监管制度不够完善 (四)养老保险基金运行机制非规范化 基本养老保险基金作为社会保险基金的重要组成部分,分别储存于相关部 门,未与其他基金形成合力,因此,社会保险各个项目基金的统一管理,统一运营增 值,实践中出现很多阻碍。尤其是基金运营始终处于单独的监督之中,而管理部门 的“自我监督”,缺乏独立监管使基金处于风险状态。
三、基本养老保险法律制度的完善(一)在立法上应降低基本养老保险金的替代率 使之与现阶段我国经济、生活水平相一致,立法上应当设置带有惩罚性质 的对提前退休者领取养老金时会适当减少的规定,从立法角度对相关规定进行重 大修改。笔者认为,国家重新立法时应废止相关规定:一是取消特殊工种提前退休。
目前,井下、高温、高空、有毒、有害等特殊工种客观存在,据统计从事特殊工种 的职工平均寿命比正常人要低得多。从事特殊工种职工应该享受特殊的优惠政策 待遇,而不应把这种待遇与退休制度直接挂钩,应体现在职工从事特殊工种工作期 间享受相应的各种待遇,这样才能体现对这些特殊工种的保护。二是取消退职的 规定。经鉴定完全丧失劳动能力而又未达到退休年龄的职工,应当执行《劳动法》 有关医疗期的规定,医疗期满后仍不能参加正常工作的,应与单位解除劳动合同, 享受失业保险待遇,以后再按规定享受城市居民最低生活保障。如认为有关医疗 期的规定尚不能保护劳动者合法权益,可以从立法角度修改相关条款。
(二)加强与其他部门法以及部门内其他法之间的配套和街接 注重税法、预算法、物权法、合同法和刑法等相关法律的配套协调。基本 养老保险费的征收与税务机关紧密相连,随着费改税步伐的加快,基本养老保险税 的征缴依然离不开税法的保障。保险法律体系中五个子项目之间也要注意协调, 社会风险制度针对年老、疾病、工伤、失业以及生育等五种不同的风险分别建立 起了养老、医疗、工伤、失业、生育等五个不同的险种。
(三)加强基本养老保险基金管理 要建立完善的社会保险基金收支管理、运营机制,是基本养老保险基金运 行的基本保障。将基本养老保险基金纳入财政专户管理,专款专用,任何单位和个 人都不得挤占和挪用;社会保险经办机构的事业经费由各级财政预算解决,不得从 基本养老保险基金中提取;社会保险经办机构要建立健全基金的预决算制度、财 务会计制度和内部审计制度;各级劳动保障部门和财政部门要加强基本养老保险 基金的监督管理,审计部门要定期对基本养老保险基金的收支情况和社会保险经 办机构的管理情况进行审计监督。同时,加大对侵犯社会保险基金行为的惩罚力 度,应将挪用社会保险、社会福利款物且情节严重的行为规定为犯罪行为,并加重 刑罚处罚。
