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论依法依规从严管党治党的制度化与科学化
论依法依规从严管党治党的制度化与科学化 党的十八届四中全会明确指出:依法执政，既要求党依据宪法法律治国理 政，也要求党依据党内法规管党治党。在全面推进依法治国和国家治理体系与治 理能力现代化的时代背景下，依法依规从严管党治党已成为当前和今后一个很长 时期社会主义法治体系建设的重要任务和关键环节。依法依规从严管党治党，强 调的是要把依法治国的基本理念和精神内核贯彻到党的领导活动和自身建设中 来，是依法治国的题中应有之义，其具有两个方面的重要内容:( 一) 党必须在宪 法和法律的范围内活动;( 二) 党必须加强自身的制度建设和法规建设，用完备的 制度实现党内生活的民主化、法治化。党的十八大以来，以习近平同志为总书记 的党中央提出要提高党科学执政、民主执政和依法执政的水平，完善党的领导体 制和执政方式。国家法律和党内法规的建设力度不断加强、修订频率不断加快， 充分体现了习近平总书记有计划有步骤地统筹推进管党治党制度化、规范化、程 序化、法治化的新理念和新要求。可以说，依法依规从严管党治党，是我们党对 制度建党的深化，也是我们党发展社会主义民主政治，实现依法治国，推进国家 治理体系和治理能力现代化的必然要求。一、依法依规从严管党治党既是党执政经验的历史总结，又是全面推进依 法治国、建设法治中国的时代需要 1. 依法依规从严管党治党是党执政经验的历史总结。党的十八届四中全 会明确指出:党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。我国《宪法》确立了 中国共产党的领导地位，这也是中国人民在长期奋斗实践中得出的基本结论。依 法依规从严管党治党是我们党执政经验的历史总结;是科学总结党从完成革命任 务的执政党到领导国家建设的执政党的长期实践成果;是在正确判断党在新时期 面临的新变化、新挑战、新考验的基础上，做出的新选择。依法依规从严管党治 党是党在新的历史条件下治理方式和执政方式的创新，是党坚持与时俱进、坚持 先进性、坚持执政为民的制度创新。
以毛泽东、邓小平、江泽民同志为核心的党的三代中央领导集体和以胡锦 涛同志为总书记的党中央都高度重视从严治党，党的十八大以来以习近平同志为 总书记的党中央在依法依规从严管党治党上进行了新探索，取得了重大成果，积 累了重要经验。新中国成立初期，共产党是一个肩负革命党任务的执政党。当时 国家政权刚刚建立，缺乏比较完备的法律，而且民主革命遗留的任务本身具有其 复杂性。这就决定了在当时的历史条件下，民主革命任务的完成不能单纯依靠法律来解决，而必须主要依靠党的政策，依靠人民群众的直接行动。在这一时期， 党的政策没有通过法定程序转化为以国家意志形式表现的法律，就直接对国家和 社会发挥作用。在一定意义上，党的政策直接发挥了国家法律的作用。1954 年， 中华人民共和国宪法颁布实施，我国的法制建设开始了一个新的阶段，也为党领 导方式和执政方式的转变提供了法律基础。与此相联系，进一步调整党与法律的 关系也成为党对自身进行管理、对国家实施领导所面临的新问题。然而，1957 年 以后，党不仅没有能够实现领导方式和执政方式的转变，反而继续沿用新中国成 立初期主要依靠政策和群众运动的方式来领导国家建设。大跃进、反右派斗争扩 大化，乃至随后的文化大革命，均是沿用过去革命党时期或新中国成立初期为完 成革命任务所实行的领导方式，不重视法制，以政策代替法律，以党代政，以群 众运动代替国家机关的管理，后来又发展到超越国家的法定程序，直接以政策和 群众运动冲击甚至否定法律秩序，其结果必然使党与国家、党与社会、国家与社 会等诸种关系，陷入不正常状态。
经历十年动乱以后，党在领导改革开放和现代化建设事业的过程中，提出 了坚持和改善党的领导的任务。邓小平明确指出要改革党的领导体制、改善党的 工作状况。他说，以后，党委领导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效。
1982年9 月，党的十二大首次将党必须在宪法和法律范围内活动的原则写入党章。
同年12 月4 日颁布的《宪法》明确规定:一切国家机关和武装力量、各政党和各 社会团体、各企业事业组织，都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律行为， 必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。1997 年党 的十五大首次把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略，并得到1999 年宪法修正案的确认。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央再次重 申依法治国的重要性和迫切性，强调必须依法依规从严管党治党，用法治的思维 和方式反对腐败，用法治化的方法和手段不断提高党科学执政、民主执政和依法 执政的水平，颁布和修订了一系列的党内法规和国家法律。历史使命越光荣，奋 斗目标越宏伟，执政环境越复杂，我们就越要增强忧患意识，越要从严治党，做 到为之于未有，治之于未乱，使我们党永远立于不败之地。全党同志必须在思想 上真正明确，党的执政地位和领导地位并不是自然而然就能长期保持下去的，不 管党、不抓党就有可能出问题甚至出大问题，结果不只是党的事业不能成功，还 有亡党亡国的危险。由此，共产党正在通过总结执政以来的经验教训，从治国基 本方略的高度，以法治化的手段实现党的领导方式和执政方式的现代化。
2. 依法依规从严管党治党是全面推进依法治国、建设法治中国的时代要 求。政党现象的出现是人类政治发展的一个结果。政党的基本目的就是取得政权、维持政权，通过行使政权来实现自己的纲领，维护一定阶级或集团的利益。政党 领导是现代国家政治过程的基本特征，在现代国家的政治过程中，政党是最活跃、 最有影响力的政治主体。在现代民主政治和法治的视域下，政党参与政治，实现 对国家的领导和社会的治理，均是按照法治的要求进行的。依法参与政治，依法 实施对国家和社会的领导，是法治国家对政党活动的基本要求。政党活动方式法 治化，是现代民主政治的基本特征，也是现代政治文明的重要内容。
党的十八大明确提出来了全面建成小康社会的奋斗目标，党的十八届三中 全会作出了全面深化改革的决定。党的十八届四中全会强调指出:我国正处于社 会主义初级阶段，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区， 国际形势复杂多变，我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑 战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重 大。当今世界上所有发达国家之所以发达，主要凭借两样东西，一是市场经济， 二是法治。市场经济鼓励人们创业，鼓励人们追求财富，当个人财富增加时，社 会财富相应增加，国家发展了，社会繁荣了。但是，如果没有法治来界定人们追 求财富的边界及方式，人与人之间的关系就会变成狼与狼之间的关系，所以市场 经济与法治就像一块铜板的两面。
全面深化改革的总目标是完善和发展中国特 色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十八届三中全会把 未来中国改革与发展的全局纳入法治的框架下，这是关系到中国改革和发展的整 体设计，意味着法治化进入快速发展阶段。
而当今中国，国家管理体制需要完 善，市场与政府的关系需要用法治理顺，国家与社会治理能力需要提升，反对腐 败、缩小贫富差距、进一步发展经济、环境保护等都需要改革与法治。
然而， 就改革和法治的二者关系而言，孰重孰轻、谁主谁从 这是我们必须直面的问题。
毫无疑问，改革与法治在法治中国建设中并不是并列与平行的关系，法治优位成 了我们认可的行动价值。也正是基于这样的思考与认识，习近平同志在今年2 月 28 日下午主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议上明确指出，凡属重 大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方 式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道 上推进改革。需要强调的是，法治有普适性的原则和要求，也有各国基于本国国 情的特殊性原则和要求。法治的普适性原则要求，必须对公权力(包括国家和社 会公权力) 进行规范，把权力关进制度的笼子里以保障人权。而法治的中国特色 要求中国共产党应当依法执政，依法治党。因为中国共产党担负领导国家的职责， 但其本身又不是国家机关的组成部分，故不仅应通过国家法律，而且应通过党内 法规规范其权力，自己把自己的权力关进法治的笼子里。
党的十八届四中全会 强调:面对新形势新任务，我们党要更好统筹国内国际两个大局，更好维护和运用我国发展的重要战略机遇期，更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关 系、规范社会行为，使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序，实现经济 发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现我国和平发展的战略目 标，必须更好发挥法治的引领和规范作用。
对于全面建成小康社会和全面深化 改革，不仅需要法治发挥保障功能，更需要法治发挥引领、规范的作用。这是我 党关于法治功能与作用认识的深化和升华。依法治国需要作为执政党的中国共产 党依法执政，而依法执政首先必须依法依规从严管党治党。依法治国的关键在依 法治党。
用什么来管党治党 需要相应的法律法规，需要制定和颁布各种各样 的党内规范性文件。相反，如果不以法律和近似于法律的党内法规严格要求我们 的党、规范我们党的行为，那就不可能实现依法执政、依法行政与依法治国，更 不可能实现真正意义上的法治中国。
二、依法依规管党治党必需理顺党与法律的逻辑关系 1. 依法依规管党治党的核心是理清党权与国法的逻辑关系。党权是政党 权力的简称，指政党实际上所拥有的支配力和影响力的总和。
邓小平同志早在 抗日战争时期就曾经提出了党权这一概念，并明确反对把党的领导解释为党权高 于一切。
党权有广义与狭义之分。广义的党权既包括执政党的政治权力，也包 括在野党或参政党的政治影响力和支配力。狭义的党权是指执政党对国家的领导 权。在我国，党权主要指中国共产党对国家的政治、经济运作、社会各方面活动 的领导权和管理权。中国共产党党权作为一种国家领导权不同于一般意义上的公 共权力，它是一种超级公共权力。这种公共权力如果运用不当就会凌驾于法治之 上，使党的建设和国家发展背离法治的轨道。
在现代民主政治与法治的背景下，中国共产党必须采取法治的思维和方式 加强党的自身建设和治国理政。所以，依法依规管党治党的逻辑起点是党的领导 权始终处于法律的有效监控之下，走出党权高于一切的认识误区。进一步说来， 理清党权与国法的逻辑关系，最根本的依据是国家宪法和政党章程，关键是依法 处理党治国理政与自身建设的关系，基本途径是通过完备的法律制度体系和有效 的法治运作机制使党的内部治理和外部活动都体现法治原则，实现依法治国与依 法治党的有机统一。
我国《宪法》第5 条明确规定:一切国家机关和武装力量、 各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法 律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。
《中国共产党章程》在总纲部分也特别强调:党必须在宪法和法律的范围内活动。
中国共产党作为执政党，必须依法对国家的经济、政治、文化等各项事业进行领导，也就说，中国共产党对国家的领导是依法进行的。如前已述，中国共产党要 依法执政，这个法首先是指国家的宪法和法律，其次就是党内法规。在中国，要 推进依法治国，建设法治中国，就必须推进依法执政，而要推进依法执政，就必 须在中国共产党内也实行法治，在党内实行法治，就必须规范党内法规。因此要 健全与完善国家法律和党内法规制度，实现党的政策向国家法律的转变，增强法 律的适应性，完善法律运作机制，把法治建设重心从制度构建转向提高法治能力 上来。
现在的问题是，已经制定和发布的党内法规 在一些地方和部门的党组织活动中还得不到有效执行，已经建立的监督和 问责机制尚未有效运作，从而使得一些地方和部门的公共治理和社会管理创新脱 离了法的规范和制约，变成了恣意胡为和滥用权力。法的尊严因此遭受到了严重 的侵害和挑战。因此，落实依法依规管党治党的方针就必须把握从严的基本原则。
从严治党不仅要有完备的党内法制和党内执法守法体系，而且要维护国家宪法和 其它法律的尊严和权威，治党是以完备的法律体系和完善的党内法规体系为前提 的，从严就是一切都要以党纪和国法为标准。党纪国法是从严管党治党的准绳。
过去，党内存在治党不严的种种不良倾向，关键的一条就是无法可依，有法不依， 执法不严。随着国家法律和党内法规制度不断完善，执行力的强弱既直接影响到 能否维护好宪法和其他法律的权威性和严肃性，又关系了各项党纪的规范作用能 否充分发挥。因此，为贯彻落实依法依规管党治党，必须健全完善相关的执行、 监督、问责机制。要坚决维护党纪和国法的权威性和严肃性。党纪和法律面前人 人平等是从严治党的一条重要原则。在党纪和法律面前既没有特殊殊党员，更没 有特殊党员领导干部，问纪执法只有一个标准，那就是以事实为依据，以法纪为 准绳，只要违反了党纪或国法，无论职务有多高，贡献有多大，都必须毫无例外 地受到应有的制裁。
2. 依法依规管党治党的关键是界定党规党纪与国法的效力范围。习近平 同志指出:新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严 治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和 法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、 带头守法。
党内法规制度体系建设是依法治国和依法治党的核心内容，既要 在形式上使党内法规立法项目的设计与国家法制建设的总体规划和具体安排相 协调，又要在内容上是党内法规与国家相关法律规范相对接。
因此，理清党规 党纪与国法各自作用的范围和效力的前提和基础是严格遵守党内立法权力行使的边界。恪守党内立法的权限，必须对国家立法权予以充分的尊重和维护，特别 要强调坚决维护全国人民代表大会及其常务委员会行使的专属立法权，不得跨越 国家立法的权力边界。并且党内立法应避免涉及必须由国家立法确立的制度，党 内立法不能干涉只能由国家立法调整的事项，更不能规定必须由国家立法规范的 行为。坚持依法依规管党治党、依法治国、依法执政，就必须维护法的权威，就 必须保障和规范各级党委和党组织在宪法和法律范围内领导公共治理和社会管 理创新。
同时，还应理清党规党纪与国法各自作用的效力。党的十八届四中全会明 确指出:党的纪律是党内规矩。党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党 员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。
首先应明确党纪严于国法。党规党纪是对党员群体的基本约束，是执政党在治理 党内事务过程中，根据实际工作需要制定的工作方法、行为准则、办事依据。在 一定层面上，它是对国法的强化与补充。党纪党规不能限制法律的作用，更不能 削弱法律的权威。其次，无论是在社会管理还是在党组织的直接领导过程中，党 均通过国家政权并以国家意志表现的法律实施领导，党必须在宪法和法律范围内 活动，依然法律行事是党必须遵循的基本准则，任何党的组织和党员都必须依法 办事，不允许有超越宪法和法律的特权。
依法治国如果没有依法依规治党管党与之相呼应、相衔接与相协调，是难 以向前推进的。党的十八届四中全会明确指出:注重党内法规同国家法律的衔接 和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处， 促进党员、干部带头遵守国家法律法规。《中国共产党章程》规定，党必须在宪 法和法律的范围内活动。党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行，因 此党对公共治理和社会管理创新的领导以及党的整个领导都必须在宪法和法律 的范围内进行。但是宪法和法律对党的领导的规定是非常具有原则性的，要保证 党的领导依宪和依法进行，就必须通过党内法规将宪法和法律的原则性规定具体 化，使各级党委和党的组织的活动有法可依。
所以，在当下中国经济、政治和 社会转型的重要时期，特别是在公权力运作由过去的单纯国家管理向公众广泛参 与的公共治理和社会管理创新的特殊历史条件下，用党内法规补充宪法和其它法 律进行管党治党，体现了党务与政务统一，从而能有利于推进法治国家、法治政 府和法治社会的一体建设。
三、用法治思维和法治方式实现管党治党的科学化 1. 树立法治思维，实现国家法治文明与政党法治文明的共生共长。所谓执政党的法治思维，是指执政者在法治理念的 基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的 问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。而 法治理念是人们对法律的功能、作用和法律的实施所持有的内心信念和观念，是 指导一国法律制度设计和立法、执法、守法实践的思想基础和主导价值追求。法 治理念根植于一定社会的经济、政治、文化、社会之中，它是法治的灵魂和动力， 体现了法治的精神实质和价值追求，所要解决的是为什么实行法治以及如何实现 法治的问题。
法治思维概念的提出，表明中国共产党作为执政党对法治作为治 国理政基本理念的坚守和对依法治国与依法治党的信念。依法治国是社会主义法 治理念的核心内容，依法治党是社会主义法治理念的基本要素。依法治国内在的 要求对宪法和法律最高权威和最终效力的认可，强调法律面前人人平等;其所体 现的法律至上精神延伸至党组织和党员内部，则要求树立党章等党内法规对于党 组织和党员的权威和效力，党章和党内法规面前党员人人平等，因此依法依规管 党治党是依法治国的题中应有之义，是依法治国在党内的必然要求和逻辑延伸。
党的十八届四中全会指出:把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面， 是我国社会主义法治建设的一条基本经验。我国宪法确立了中国共产党的领导地 位。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉 所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有 之义。作为中国特色社会主义事业的领导核心，居于执政地位的中国共产党其本 身是依法治国的举足轻重的主体和客体。因此，在法治中国视域下的依法依规管 党治党需要树立依法治国和依法依规管党治党的法治思维，实现国家法治文明与 政党法治文明的共生共长。只有树立依法治国和依法依规管党治党的法治思维， 将党的全部工作和一切活动都纳入到法治运行的正常轨道，明确将法律作为党治 国理政和规范自身活动的根本准则，把党的权威纳入法律权威之中，以确保法律 权威，才能在全党和全国弘扬法治的核心精神和价值信念，建立体现人民意志的 法律，保证党治国理政和自身建设的科学发展。
2. 运用法治方式，实现党的领导与依法治国的协调统一。法治是迄今为 止人类能够认识到的最佳治国理政方式。法治思维是基于法治的固有特性和对法 治的信念来认识事物、判断是非、解决问题的思维方式。法治方式是运用法治思 维处理和解决问题的行为方式，进一步说来即是指通过制定、执行法律法规、规 章，运用法律创制的制度、机制、设施、程序处理各种经济社会问题、解决各种 社会矛盾、争议，促进经济社会发展的措施、方式、方法。
2012 年12 月4 日在首都各界纪念现行宪法公布施行30 周年大会上，习 近平同志指出:我们要坚持党统揽全局、协调各方的领导核心作用，坚持依法治 国基本方略和依法执政基本方式，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志， 善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关 实施党对国家和社会的领导，支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机 关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。他要求各级领导干部要提高 运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力 推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境， 在法制轨道上推动各项工作。
2013 年6 月18 日在党的群众路线教育实践活动 工作会议上，他进一步指出:不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于 事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作 性、指导性强。制度一经形成，就要严格遵守，坚持制度面前人人平等、执行制 度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的 各种行为，使制度真正成为党员、干部联系和服务群众的硬约束，使贯彻党的群 众路线真正成为党员、干部的自觉行动。他特别注重党内法规制度建设，提出要 立体式、全方位推进制度体系建设，把权力关进制度的笼子里。党的十八届四中 全会高度重视执政党的依法执政，强调必须坚持党领导立法、保证执法、支持司 法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全 局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、 开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围 内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推 荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实 施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全 国团结统一。
党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保 障。
党的十八大以来，党中央为了更好的依法依规管党治党，提高党的建设科 学化水平，把形成完备的党内法规制度体系作为社会主义法治体系的重要内容予 以高度重视，2013 年年底，中央还制定出台了《中央党内法规制定工作五年规 划纲要(2013 - 2017年)》，提出对现有党内法规进行全面清理的基础上，抓紧制 定和修改一批党内法规。近年来，先后集中研究制定并印发了一系列制度规定， 包括新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》、《关于改进地方党政领导班 子和领导干部政绩考核工作的通知》、《关于完善竞争性选拔干部方式的指导意 见》、《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》、《关于严禁 超职数配备干部的通知》、《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职(任职)问题的意见》、《关于严格做好被问责党政领导干部工作安排的通知》、《关于加 强基层服务型党组织建设的意见》等等。既着眼于构建党内法规制度体系，促进 党内法规系统化;又特别注重突出重点，着力弥补党内法规存在的明显缺漏。为 了使党内生活更加规范化、程序化，使党内民主体系更加完善，使权力运行受到 更加有效的制约和监督，必须健全以《党章》为核心的党内法规制度体系，让党 的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和民主集中制建设有章可循、 有规可依，使党在各方面的建设都能够有制度作保障，以法治立精神。在党内法 规不断健全的基础上，还注重保障和促进各级党的领导干部依据和遵照国家宪法 和其它法律的约束，各级党的组织和党员的执政活动，都必须有明确的法律依据， 并且严格依照法定程序进行。任何党的组织和党员都必须依法办事，不允许有超 越宪法和法律的特权。要充分用法治方式加强党的自身建设和科学治国理政。党 要坚持依法进入国家政权组织，掌握和控制国家权力;要坚持依照法定程序提出 立法建议，从制度上保证将党的路线和主张上升为具有普遍约束力的法律。同时， 还应改革党的领导体制，保证国家机关依法行使职权。不能将各级权力机关依法 行使职权同党的领导对立起来看待，也不能将各级党委在依法执政中支持各方独 立负责开展工作视为放弃领导。
总之，我们党作为执政党，能不能坚持依法执 政，能不能正确领导立法、带头守法、保证执法，对于全面推进依法治国、实现 法治中国具有重大的作用。
