业主委员会制度研究论文 业主委员会制度

相关热词搜索：

业主委员会制度研究论文

关键词：业主委员会、法律地位、权利义务 一、问题的提出2003年12月，全国第一起业主状告业主委员会的案件在四 川省成都市审结，其大致案情如下：四川省成都市某花园的业主委员会于1999 年成立，按规定到2002年4月任期届满。但任期届满后，业主大会并未进行业主 委员会的换届选举。在新的业主委员会没有选举出来的情况下，原来的业主委员 会于2003年1月30日同成都文石物业管理公司签约，双方约定将物业管理费由原 来的每月每平方米0.24元调整为每月每平方米0.30元，并于1月1日起执行。2003 年3月，该花园119名业主或住户将业主委员会及其成员、物管公司一并告到了武 侯区法院，请求法院确认该物业管理议无效。法院在经过了漫长的调查审理之后， 于2003年12月8日作出一审判决：该业主委员会与物业管理公司签订的《物业管 理补充协议》无效。法院作出以上判决的理由是：该业主委员会的主任及委员的 任期已于2002年4月届满，因此其行使的代表权已于届满时终止；
同时，由于该 业主委员会和物业管理公司在向法庭提交证据的法定期间内，未能提交相关证据 证明两者签订的补充协议是由业主大会决定或经业主大会特别授权的，因此该补 充协议属无效协议（参见常江：《全国首例业主状告业委会案一审判决》，《中 国房地产报》，2004-02-02.）。

随着全国第一起业主状告业主委员会案件最终以业主的胜诉而告终，案件 背后更深层次的问题便浮现出来：业主委员会是什么性质的组织？处于什么样的 法律地位？具有什么样的权利义务？应该由谁来监督业主委员会行使其权力？ 二、业主委员会的法律地位业主委员会，简称“业委会”，又称“物业管理 委员会”（颜真、杨吟：《物业管理危机处理及案例分析》，西南财经大学出版 社，2002年版，第29页。）；
早期著作中也称其为“建筑物区分所有权管理委员 会”或简称其为“管理委员会”（陈华彬：《现代建筑物区分所有权制度研究》，法律出版社，1995年版，第265页。）。2003年9月1日起开始实施的国务院《物 业管理条例》，第一次将“业主委员会”在行政法规这样高层次的规范性法律文件 中予以规定，从而在立法层面上正式创立我国的业主委员会制度。《物业管理条 例》第十五条规定：业主委员会是业主大会的执行机构，履行下列职责：（一） 召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；
（二）代表业主与业主大会选聘 的物业管理企业签订物业服务合同；
（三）及时了解业主、物业使用人的意见和 建议，监督和协助物业管理企业履行物业服务合同；
（四）监督业主公约的实施；

（五）业主大会赋予的其他职责。对于业主委员会的法律地位，理论上有不同的 表述。《物业管理条例》中的表述是：业主委员会是业主大会的执行机构。有的 学者认为：业主委员会为管理业务的具体执行机关，如同管弦乐队的指挥，于管 理制度上占有极其重要的地位。（陈华彬：《现代建筑物区分所有权制度研究》， 法律出版社，1995年版，第265页。）也有人认为：业主委员会是新建物业或物 业群中常设的最高权力机构。（颜真、杨吟：《物业管理危机处理及案例分析》， 西南财经大学出版社，2002年版，第29-34页。）以上各种表述都只是从某一特 定的角度对业主委员会法律地位的局部把握，没有从整体上真正揭示出业主委员 会法律地位的实质。依据《物业管理条例》有关条文的规定，结合其他专家学者 的研究结果，我认为可以将业主委员会的法律地位划分为内部法律地位和外部法 律地位两个部分。

（一）业主委员会的内部法律地位所谓业主委员会的内部法律地位，是指 业主委员会相对于产生其的全体业主（通常是通过第一次业主大会选举产生的形 式）所具有的法律地位。

新出台的《物业管理条例》对于业主委员会内部法律地位的直接规定虽然 只有第十五条一个条款，即“业主委员会是业主大会的执行机构”，但是在其他一 些条文中也间接地体现出了业主委员会在内部法律关系中所处的地位。例如， 《物业管理条例》第六条第二款规定：业主在物业管理活动中享有选举业主委员 会委员和监督业主委员会的工作的权利。第十一条规定：业主大会履行选举、更 换业主委员会委员，监督业主委员会的工作的职责。第十五条规定：业主委员会 履行代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同的职责。通过对 于上述条文的综合分析和整体把握，参考其他学者的观点，我认为：业主委员会 与全体业主之间存在着一种民事代理法律关系。所谓代理，是指代理人在代理权 范围内，以被代理人的名义或自己的名义独立与第三人为民事行为，由此产生的 法律效果直接或间接归属于被代理人的法律制度（王利明：《民法》，中国人民 大学出版社，2000年版，第117页。）。在业主委员会与全体业主的法律关系中，全体业主基于对居住小区进行物业管理的目的，由于其自身无法完成物业管理活 动，故需要聘用物业管理企业。而业主又由于缺乏专业法律知识或其他方面的原 因，需要由他人代自己与物业管理企业签订物业管理委托合同，作出适当的意思 表示。所以全体业主在第一次业主大会上选举产生业主委员会，使其在自己的授 权范围内，代自己与物业管理企业签订物业管理委托合同，作出一定的意思表 示；
而一旦业主委员会被选举产生，且当选成员没有表示异议，即可视为其接受 了该民事法律行为的代理，愿意为全体业主为一定的民事法律行为、作出一定的 意思表示。虽然民法通则第六十三条规定：代理人在代理权限内，以被代理人的 名义实施民事法律行为。但是，代理人未明示本人（即被代理人）名义而为意思 表示者，应视为该代理人所自为；
惟相对人明知其代理权，或可得而知者，不在 此限，称此为“隐名代理”（郑玉波：《民法总则》，三民书局，中华民国四十八 年版，第288页。）。业主委员会在与物业管理企业签订物业管理委托合同时， 虽然使用的自己的名义，但是却是在全体业主的授权之下，是在其代理权范围之 内；
并且物业管理企业对此也显然是明知的。所以尽管业主委员会在与物业管理 企业签订物业管理委托合同时使用的是自己名义，但其行为符合“隐名代理”的构 成要件，仍然属于代理行为。在业主委员会与物业管理企业所签订的物业管理委 托合同中，除了明确写明由业主委员会享有的权利和承担的义务之外，其他一切 法律效果均归属于全体业主。上述这些内容，完全符合代理的特征（参见前引⑶， 王利明书，第117-118页。），故业主委员会与全体业主的上述法律关系，可以 认定为是民事代理法律关系，其中业主委员会系代理人，全体业主系被代理人， 业主委员会所代理的民事法律行为系与物业管理企业签订物业管理委托合同。

但是，民事代理法律关系并不足以完全揭示或概括业主委员会与全体业主 之间的法律关系。因为《物业管理条例》第十三条规定：经20%以上的业主提议， 业主委员会应当组织召开业主大会临时会议。第十五条规定：业主委员会履行监 督业主公约的实施的职责。第五十一条规定：因维修物业或者公共利益，业主确 需临时占用、挖掘道路、场地的，应当征得业主委员会的同意。第六十七条规定：
违反物业服务合同约定，业主逾期不交纳物业服务费用的，业主委员会应当督促 其限期交纳。基于以上条款的规定，业主委员会与全体业主之间还存在着一种管 理关系。其中，业主委员会扮演着一种类似于居民委员会或村民委员会的群众自 治组织的角色，在管理关系中处于管理者的地位；
而全体业主则处于被管理者的 地位。

（二）业主委员会的外部法律地位所谓业主委员会的外部法律地位，是指 业主委员会相对于除了全体业主和业主大会以外的其他特定主体（依据《物业管理条例》的规定，主要包括物业管理企业、房地产行政主管部门、公安机关和居 民委员会）所具有的法律地位。对于业主委员会的外部法律地位，理论上到目前 为止尚未见到比较明确的表述。但是仔细分析国务院《物业管理条例》的有关规 定，我们可以将业主委员会的外部法律地位划分为民事法律关系中的法律地位和 行政法律关系中的法律地位。

《物业管理体条例》第十五条规定：业主委员会履行代表业主与业主大会 选聘的物业管理企业签订物业服务合同，以及及时了解业主、物业使用人的意见 和建议、监督和协助物业管理企业履行物业服务合同的职责。第三十五条规定：
业主委员会应当与业主大会选聘的物业管理企业订立书面的物业服务合同。第五 十一条规定：物业管理企业确需临时占用、挖掘道路、场地的，应当征得业主委 员会的同意。依据以上条文的规定，我认为：业主委员会与物业管理企业之间存 在着一种合同法上委托合同的民事法律关系。所谓委托合同，1999年颁布并实行 的《中华人民共和国合同法》对其定义如下：委托合同是委托人和受托人约定， 由受托人处理委托人事务的合同。也有学者将委托合同称为“委任”，谓当事人约 定一方委任他方处理事务，他方允为处理之契约（史尚宽：《债法各论》，荣泰 印书馆股份有限公司，中华民国四十九年版，第359页。）。在业主委员会与物 业管理企业的法律关系中，由于业主委员会其自身没有能力进行物业管理，故只 能委托具有管理能力的物业管理企业代为自己进行管理。一旦业主委员会与物业 管理企业协商一致，在物业管理委托合同上签字，便意味着物业管理委托合同的 成立。物业管理企业在物业管理委托合同规定的范围内为业主委员会实施物业管 理的事务，而业主委员会则在全体业主及业主大会的授权下向物业管理企业支付 报酬，两者之间存在着明显的劳务给付关系。上述内容，完全符合委托合同的法 律性质，（参见上引，史尚宽书，第359-365页。）故业主委员会与物业管理企 业的法律关系，可以定性为合同法中委托合同的民事法律关系，其中业主委员会 是委托人，物业管理企业是受托人，委托的内容是业主委员会所在居住小区的物 业管理事务。

业主委员会除了在与物业管理企业的法律关系中处于委托人的地位以外， 《物业管理条例》第十六条还规定：业主委员会应当自选举产生之日起30日内， 向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。第十九条规定：业主 委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政 主管部门，应当责令限期改正或者撤销其决定。第二十条规定：业主委员会应当 配合公安机关，与居民委员会相互协作，共同做好维护物业管理区域内的社会治 安等相关工作；
在物业管理区域内，业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会开展工作，并接受其指导和监督；
业主委 员会作出的决定，应当告知相关的居民委员会，并认真听取居民委员会的建议。

上述条款表明：业主委员会与房地产行政主管部门、公安机关和居民委员会之间 还存在着一种行政管理法律关系。所谓行政管理法律关系，是指作为行政主体的 行政机关和法律、法规授权的组织因行使行政职能而与行政相对人的个人、组织 所发生的关系（姜明安：《行政法》，中国人民大学出版社，2003年版，第17-18 页。）。当业主委员会作出的决定违反法律、法规时，房地产行政管理部门无须 与业主委员会协商或是征得其同意，而可以直接在《物业管理条例》规定的范围 内通过自由裁量，单方面地选择责令业主委员会限期改正、撤销其决定抑或给予 其一定程度的行政处罚。相反，当业主委员会选举产生后，则必须无条件地强制 性地向所在区、县人民政府房地产行政主管部门备案；
并且，业主委员会协助、 配合公安机关和居民委员会维护社会治安工作并接受其建议、指导和监督也是强 制性的。如果其不为上述行为，就会受到有关部门的行政处罚。以上内容符合行 政法上行政管理行为的特征（参见罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社，1992 年版，第107-110页。），故可得出以下结论：业主委员会与房地产行政主管部 门、公安机关和居民委员会之间存在着行政法上的行政管理法律关系，房地产行 政主管部门、公安机关和居民委员会作为行政管理主体，业主委员会则处于行政 相对人的地位。

三、业主委员会的权利和义务在明确了业主委员会在各种法律关系中的法 律地位以后，其权利和义务便显得十分明晰了。基于业主委员会内部法律地位和 外部法律地位的划分，其权利义务也可以划分为内部权利义务和外部权利义务。

（一）业主委员会的内部权利义务所谓业主委员会的内部权利义务，是指 业主委员会基于其内部法律地位而产生的、在与全体业主和业主大会之间的法律 关系中所具有的权利和义务。由于业主委员会在内部法律关系中处于代理行为的 代理人和管理行为的管理人两种不同的法律地位，其内部权利义务也可以划分为 代理行为中的权利义务和管理行为中的权利义务。

1.代理行为中的权利义务业主委员会在与全体业主（包括业主大会）的民 事代理法律关系中处于代理人的地位。代理人在民事代理法律关系中的权利义务 主要包括以下几点：（1）代理人必须亲自实施代理行为。除非经被代理人同意 或有不得已的事由发生，不得将代理事务转委托他人处理。（2）代理人应谨慎、 勤勉地行使代理权。代理人不履行勤勉义务，疏于处理代理事务，使被代理人设 定代理的目的落空并遭受损失的，由代理人予以赔偿。（3）代理人应向被代理人忠实报告处理代理事务的一切重要情况，以使被代理人知道事务的进展以及自 己利益的损益情况。在代理事务处理完毕后，代理人还应向被代理人报告执行任 务的经过和结果，并提交必要的文件材料。（4）代理人不得与第三人恶意串通， 损害被代理人的利益。如使被代理人遭受损失的，由代理人和第三人负连带赔偿 责任（参见王利明：《民法》，中国人民大学出版社，2000年版，第117页。）。

基于以上内容，业主委员会在与全体业主的民事代理法律关系中，所具有的权利 义务大致有以下几个方面：（1）在全体业主和业主大会的授权下，以自己的名 义同物业管理企业签订物业管理委托合同。业主委员会是由全体业主在业主大会 中选举产生的，其代表全体业主与物业管理企业签订物业管理委托合同，必须在 代理权的行使范围之内。只有业主委员会在代理权行使范围之内代全体业主签订 的物业管理委托合同，才对全体业主具有法律效力。如业主委员会没有得到全体 业主或业主大会的授权或超越其代理权的行使范围同物业管理企业签订物业管 理委托合同，则该合同对于全体业主没有法律效力。此外，业主委员会在同物业 管理企业签订物业管理委托合同时，必须以自己的名义。非经全体业主或业主大 会追认，业主委员会以其他任何名义签订的一切合同，对全体业主都没有法律效 力。（2）在业主大会上向全体业主报告物业管理实施情况，并接受其监督。作 为全体业主的代理人，业主委员会在每年召开业主大会时，应当进行年度总结， 向大会作出工作报告，将一年中其所进行的各项物业管理活动向全体业主进行详 细的说明，并对财务状况作出年终结算和新一年的预算。此外，在业主大会上， 业主委员会还应当接受全体业主对于其各项物业管理工作的监督。当业主大会发 现业主委员会超越代理权的行使范围从事代理行为，或者和物业管理企业串通、 损害全体业主利益的，可以拒绝承认业主委员会所为民事法律行为对全体业主的 法律效力，其法律效力仅及于业主委员会自身；
如果全体业主的利益受到损害， 还可以要求业主委员会和物业管理企业承担连带责任。（3）充分考虑业主的利 益，维护业主的合法权益。业主委员会与全体业主之间的民事代理法律关系之所 以产生，是因为全体业主由于自身专业知识和技能的缺乏而利用业主委员会为自 己服务，希望其最大程度地维护自己的权益，实现自己的利益。因此，业主委员 会在行使代理权时，必须从全体业主的利益出发，维护其权益，增进其福利。《物 业管理条例》规定业主委员会成员必须从业主中选举产生，所以业主委员会成员 也是业主之一，其维护全体业主的权益实际上也是在维护自己权益，故其在为任 何民事法律行为时，都应该更谨慎、勤勉、忠实地行使自己的代理权，为全体业 主的利益服务。

2.管理行为中的权利义务业主委员会与全体业主之间还存在着一种管理 关系，处于管理者的地位。管理者在管理关系中所具有的权利义务主要包括检查权、调查权、建议权、移交处理权、奖惩权以及依法管理、公开管理、对于非法 管理给被管理人造成的损失承担赔偿责任的义务（参见应松年：《行政行为法- 中国行政法制建设的理论与实践》，人民出版社，1993年版，第648-650页。）。

落实到业主委员会与全体业主之间具体的管理关系中，业主委员会的权利义务 有：（1）监督全体业主对于业主公约的实施。所谓业主公约，依照《物业管理 条例》第十七条的规定，是指由业主大会制定的、对有关物业的使用维护管理、 业主的共同利益、业主应当履行的义务、违反公约应当承担的责任等事项依法作 出约定的、对全体业主具有约束力的规范性文件。业主委员会有权对全体业主在 日常生活中实施、遵守业主公约的情况进行检查；
对于业主违反业主公约的行为， 业主委员会可以建议其改正，并可以在法律、法规和业主公约规定的范围内进行 一定的处罚；
对于严重违反业主公约且拒不改正的业主，业主委员会还可以移送 上级房地产行政主管部门，实施行政强制或行政处罚。（2）收取、使用和管理 专项维修资金。所谓专项维修资金，根据《物业管理条例》第五十四条的规定， 是指属业主所有的、专项用于物业保修期满后物业共用部位、共用设施设备的维 修和更新、改造的资金。在国务院建设行政主管部门和财政部门关于专项维修资 金收取、使用和管理的办法还未正式出台之前，各省、自治区、直辖市的物业管 理条例中，都将这部分资金划归业主委员会管理。但是，业主委员会在收取、使 用和管理专项维修资金时，只能用于符合全体业主共同利益的、物业保修期满后 物业共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造，不得挪作他用。（3）接受 全体业主对于其管理活动的监督。业主委员会在业主大会召开期间，应就其管理 活动及专项维修资金的收取、使用和管理情况向全体业主作出详细的说明，并接 受其质询。业主一旦发现业主委员会的管理行为超越了法律、法规和业主公约规 定的职权范围，或违反有关法律、法规的规定，可以变更或撤销其行为；
如发现 其上述管理行为给业主造成了损失，则可以要求其承担赔偿责任。此外，如果业 主发现业主委员会有非法挪用专项维修资金的情况，则可以要求其退还；
也可以 直接报县级以上地方人民政府房地产行政主管部门，由他们负责追回。

（二）业主委员会的外部权利义务所谓业主委员会的外部权利义务，是指 业主委员会基于其外部法律地位而产生的、在与物业管理企业、房地产行政主管 部门、公安机关和居民委员会之间的法律关系中所具有的权利和义务。由于业主 委员会在外部法律关系中具有委托合同的委托人和行政管理行为的行政相对人 两种不同的法律地位，其外部权利义务也可以划分为委托合同中的权利义务和行 政管理行为中的权利义务。

1.委托合同中的权利义务业主委员会在与物业管理企业之间存在的委托合同的民事法律关系中，处于委托人的地位。委托人在委托合同中的权利义务主 要包括：（1）指示受托人处理委托事务，不将处理该事务之请求权让与第三人。

（2）监督受托人处理委托事务的情况。（3）预付费用及费用偿还。（4）支付 报酬（参见史尚宽：《债法各论》，荣泰印书馆股份有限公司，中华民国四十九 年版，第369-384页。）。结合以上内容，业主委员会在与物业管理企业的委托 合同中所具有的权利义务包括：（1）签订物业管理委托合同，委托物业管理企 业进行物业管理。业主委员会在全体业主和业主大会的授权下，以自己的名义同 物业管理企业签订物业管理委托合同，将自己所在小区的物业管理事务交由物业 管理企业进行处理。依据1997年建设部、国家工商行政管理局印发的《物业管理 委托合同示范文本》及国务院《物业管理条例》的规定，物业管理委托合同中只 要应该包括业主委员会与物业管理企业的名称、物业的基本情况、物业管理事项、 服务质量、服务费用、双方的权利义务、专项维修资金的管理与使用、物业管理 用房、合同期限、违约责任等内容。在委托管理的期限内，若物业管理企业没有 违反《物业管理委托合同》，业主委员会不得单方面提前终止合同，将物业管理 事务让与其他物业管理企业实施；
否则就将按照合同中规定的违约责任向原物业 管理企业赔偿损失。（2）监督物业管理企业履行物业管理委托合同。业主委员 会须定期检查监督物业管理企业履行物业管理委托合同、实施物业管理事务的情 况，检查监督的内容主要应该包括物业管理企业对于物业管理委托合同中的全部 管理事项是否都进行了管理、管理是否达到物业管理委托合同中规定的服务质量 以及物业管理费用的具体收支状况。对于物业管理企业违反物业管理委托合同的 行为，业主委员会应明确指出、限期整改，如物业管理公司未能在规定的期限内 整改或拒不整改的，业主委员会有权按照物业管理委托合同中的有关条款单方面 终止合同，并按照委托合同中的违约责任条款要求物业管理公司进行赔偿。此外， 业主委员会还应当收集业主和物业使用人对于物业管理事务的意见和建议，转告 物业管理企业。（3）向物业管理企业支付其用于物业管理事务的费用。对于物 业管理企业在日常物业管理事务中支出的，用于物业共用部位、共用设施设备的 维修和更新、改造的正常费用，业主委员会应当事先预付或事后偿还，资金从专 项维修资金中支出。但为了维护全体业主的利益，业主委员会有审查物业管理企 业提出的财务预算和决算的义务，只有在充分论证物业管理企业支出费用的必要 性与合理性的前提下，经业主大会同意，才能向其支付该费用。若未经业主大会 同意或业主大会不同意支付，则业主委员会不得私自从专项维修资金中向物业管 理企业支付任何费用，否则支出的资金由业主委员会自行偿还。（4）协助物业 管理企业收取物业管理费。虽然签订物业管理委托合同的是业主委员会，但由于 其与全体业主之间存在着“隐名代理”的民事法律关系（前文已有论述），物业管理委托合同中规定的物业管理费应由业主支付。如有业主拖欠或拒付物业管理费， 物业管理企业不能直接以业主委员会为被告提起民事诉讼，但业主委员会仍然负 有协助物业管理企业督促业主支付物业管理费的义务；
若物业管理企业以拖欠、 拒付物业管理费的业主为被告提起给付之诉，则业主委员会负有配合其诉讼的义 务。

2.行政管理行为中的权利义务业主委员会在与房地产行政主管部门、公安 机关、居民委员会的行政管理法律关系中，处于行政相对人的地位。行政相对人 在行政管理法律关系中的权利义务有：（1）服从行政主体的行政管理。（2）依 法履行各种法定义务。（3）对行政主体执行公务的行为予以配合、协助。（4） 接受行政主体监督。（5）在行政主体对自己作出不利的行为时，有权陈述、申 辩。（6）向有关国家机关提出申诉、控告、检举。（7）依法提起行政诉讼。（8） 依法请求国家赔偿或补偿（参见姜明安：《行政法》，中国人民大学出版社，2003 年版，第22-23页。）。在业主委员会与房地产行政主管部门、公安机关和居民 委员会具体的行政管理法律关系中，业主委员会的权利义务包括：（1）向物业 所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。为了使房地产行政主管部门 更好地了解和管理业主委员会所在物业小区的物业管理事务，这次《物业管理条 例》规定了业主委员会备案制度。当业主大会选举产生业主委员会后30日内，业 主委员会须向所在区、县人民政府房地产行政管理部门备案，在备案时一般还需 提交业主大会成立简要过程、业主大会议事规则、业主公约、业主大会决议和业 主委员会委员名单等材料。在通常情况下，只要业主委员会选举产生的过程符合 《物业管理条例》的规定并提交了所需的全部材料，房地产行政主管部门一般都 会让其顺利备案的。此外，当业主委员会成员变更、业主公约内容修改或其他业 主委员会备案的事项发生变化时，须重新备案。（2）配合、协助公安机关和居 民委员会做好物业小区内的社会治安工作。依据《物业管理条例》第二十条第一 款的规定，业主委员会负有配合公安机关，与居民委员会相互协作，共同做好维 护物业管理区域内的社会治安等相关工作的义务。当公安机关、居民委员会出于 维护物业小区社会治安的目的，需要查阅业主公约、业主大会纪录、全体业主名 单、物业小区建筑物的施工设计图纸等文件资料时，业主委员会应当主动予以提 供。当公安机关、居民委员会出于维护治安的目的，需要使用物业小区内共用部 门或公用设施时，业主委员会应当准予其使用；
若情况紧急，可不必事先征得业 主大会的同意，仅需事后告知即可。此外，业主委员会若发现物业小区内的社会 治安出现异常情况，应及时通知公安机关和居民委员会。（3）接受房地产行政 主管部门的监督。依据《物业管理条例》有关条款的规定，业主委员会应当依法 履行职责，不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管理无关的活动。若其作出了违反法律、法规的决定，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主 管部门有权责令其限期改正或者撤销其决定。业主委员会挪用专项维修资金的， 应由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门追回挪用的专项维修资金，并对 业主委员会给予警告，没收违法所得，还可并处挪用数额2倍以下的罚款。业主 委员会擅自改变物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施用途的、擅 自占用、挖掘物业管理区域内道路、场地，损害业主共同利益的、擅自利用物业 共用部位、共用设施设备进行经营的，应由县级以上地方人民政府房地产行政主 管部门责令限期改正、给予警告，并对业主委员会处以处5万元以上20万元以下 的罚款。（4）依法获得行政救济。当业主委员会在规定的期限内向物业所在地 的区、县人民政府房地产行政主管部门申请备案，若其选举产生的程序符合法律 规定且提交了所需的全部材料，而房地产行政主管部门对于其备案要求不予答复 或决定不予备案的，业主委员会可向其上级行政主管部门申请复议，也可以直接 向人民法院提起行政诉讼。若业主委员会不服房地产行政主管部门对其进行的行 政处罚的，也可以向其上级行政主管部门申请复议或向人民法院提起诉讼，要求 其撤销处罚决定，并可以要求其对于行政处罚行为给业主委员会及全体业主造成 的损失进行补偿和赔偿。

四、立法缺陷与现实中存在的问题在明确了业主委员会的法律地位和应该 具有的权利义务之后，再回过头来看国务院的《物业管理条例》，不难发现其中 还存在着不少立法缺陷，从而导致了现实中存在的诸多问题。其中比较突出的问 题主要有以下几类：
（一）业主委员会成立数量少《物业管理条例》第十一条明确规定业主大 会履行选举业主委员会委员的职责，第十六条规定业主委员会应当自选举产生之 日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案；
但由于 《物业管理条例》中对于业主委员会的成立及备案没有做强制性的规定，也没有 规定业主委员会不成立或不备案的法律后果，从而造成了在某些地区（尤其是中 西部地区）业主委员会数量极少的现状。据有关数据统计，现实中由于业主这方 面意识的欠缺，向房地产行政主管部门备案的业主委员会相对于物业小区而言， 数量相当少。例如乌鲁木齐市的物业管理公司大大小小已达242家，物业管理行 业已初具规模。然而与之极不协调的是，全市830多个住宅小区（包括高层大厦）， 仅有50多个小区成立了业主委员会，与物业管理公司的数量相差悬殊（参见孟 瑶：《乌鲁木齐业委会数量少制约物管发展》，/html/wuguan/200421994052.asp， 2004-02-19.）。再比如，2001年山东省济南市的房产管理局下发了《济南市住宅 区业主委员会产生办法和议事规则》，济南市民可以据此组织成立业主委员会。但经过两年多的时间，真正依法成立、在房管部门登记备案业主委员会的小区却 只有区区15家（参见郑重：《业主委员会泉城遇冷》， /html/wuguan/200352194556.asp，2003-05-21.）。

（二）业主委员会缺乏经费，不能有效地开展管理活动《物业管理条例》 第十五条规定了业主委员会的六项职责，但是却没有规定业主委员会办公经费的 来源，从而造成了现实中很多业主委员会由于缺乏经费，不能有效地开展物业管 理活动；
另外，还出现了业主委员会成员借口缺乏办公经费而拒绝履行其职责的 情况。例如安徽省合肥市科苑新村（一期）小区的业主委员会，是从物管费中提 取一定的比例作为办公经费。但成立近四年了，一共只报销了1000多元钱，平时 交通费、电话费，一般都是自己出。由于没有经费，如果出现房屋维修、公共设 施维修以及一些法律问题，就请不到专业人士咨询。而且，很多业主委员会成员 都很忙，只能利用业余时间进行工作。在业主业委员会中，还有几位成员经常以 缺乏办公经费委由拒绝参加业主委员会会议（参见马祥平：《业主委员会：无尽 “尴尬”在其中》，/xinwen/2003-06/23/content_631769.htm，2003-06-23.）。

（三）业主委员会诉讼地位不明确《物业管理条例》对于业主委员会的法 律性质未予确认，从而导致了在现实中业主委员会的诉讼地位极不明确。例如， 安徽省合肥市的金湖新村1993年由合肥市某房地产公司开发，1995年开始投入使 用，1996年9月该房地产开发公司因营业违规被吊销营业执照。该房地产公司在 撤离金湖新村时，擅自卷走了原本属于用作小区房屋维修和公共设施维修的55 万元维修基金。当金湖新村小区业主委员会把当时开发该小区的房地产公司的合 作方推上被告席的时候，合肥市中级人民法院作出民事裁定，认为该业主委员会 不具备民事诉讼主体资格，对其起诉不予受理。业主委员会不服裁定，向安徽省 高级人民法院提起上诉，同时还致信给最高人民法院。不久，最高人民法院给予 回复，省高院据此下达民事裁定书：裁定市中院立案受理该案，业主委员会可以 以自己的名义提起诉讼（参见刘传勋：《业委会致信高法讨说法》， /html/fayan/2003121592408.asp，2003-12-15.）。

（四）业主委员会超越代理权范围、滥用职权《物业管理条例》虽然作出 了业主委员会权利义务的规定，但条款过于抽象，缺乏明确性和可操作性；
此外 条例中也没有规定业主委员会超越业主大会授权范围所为民事法律行为的法律 效力以及业主委员会对此应承担的责任。上述问题导致了现实中很多业主委员会 超越代理权的范围或者在根本没有得到业主大会的授权下，以自己或者全体业主 的名义为民事法律行为；
甚至还出现了滥用职权、挪用专项维修资金、损害全体业主利益的情况。例如，上海市浦东新区德州高层小区的业主委员会，在没有得 到全体业主和业主大会的同意且没有任何审查的情况下，便同意了物业管理企业 使用专项维修资金。一年之中，小区内的675家住户少则分摊到2000多元维修费 用，多则近4000元。在业主们的强烈要求下，业主委员会才召开了部分业主会议， 要求物业在5天内公布明细账目、支出总额及每平方米分摊的费用，但事后又杳 无音信（参见马美菱：《维修费狮子开口业主利益受侵害、业委会就像围城》， /newshtml/60001.html，2004-03-05.）。更有甚者，上海都市庭院业主委员会在业 主大会上要求颁发“重大贡献奖”，受奖者是业主委员会主任、副主任以及其他“索 赔有功人员”，奖金总额为16万余元。后因业主非议未能全部兑现。此后，业主 们陆续发现业主委员会存在诸多问题：业主委员会未经业主同意，私自和开发商 签订赔偿协议；
藏匿开发商补偿给全体业主的架空层、底层车库；
将部分房屋私 自出租给个别业主65年；
私自向外发包13个小区物业工程；
用维修基金购买超市 水票作为奖励发放等等。当业主们要求业主委员会公布维修基金明细账、活动经 费预算及使用情况、会议纪要和开发商移交的架空层、底层车库及部分房屋的位 置及数量清单，并解决已发的超市水票、重大贡献奖、出租收入纳入维修基金等 一系列问题时，业主委员会拒不处理（参见包蹇：《业主缘何状告业主委员会》， /house/2003-08/20/content_1034898.htm，2003-08-20.）。

五、制度完善纵观世界各国的民事、物权、房地产管理或物业管理法律法 规，很多国家都有着与我国业主委员会制度相接近或相类似的制度设计，其中有 些规定对我国业主委员会制度的完善具有很大的借鉴价值。

德国法民法规定：业主委员会（凡外国法律中某具体概念与我国《物业管 理条例》中的某一概念相近的，为便于理解，统一使用我国《物业管理条例》中 的提法。下同）成员由业主中的一人或其他具有专门特长的个人或法人担任。业 主委员会成员的任命及解任由业主大会之多数决议予以决定，任期为5年。5年期 满之后，即使没有特别解任之必要，但依法律规定，该业主委员会成员的职务即 已终结。对于任期届满、职务终了的业主委员会成员，可以由业主重新任命，但 这一任命必须考量该成员在任期内的业绩。另外，即使在任期之内，业主委员会 成员如有重大事由，业主大会仍然可以将其解任。业主委员会的权利义务主要包 括：（1）执行业主大会的决议，监督业主公约的执行。（2）保存及修缮小区物 业中的共用部分。（3）在紧急情况下，对共用部分的维护保存采取必要措施。

（4）物业管理费用的管理。（5）以全体业主的名义为一定的行为。（6）将业 主的款项同自己的财产分别保存。（7）请求业主出具载明代理权范围的授权书。

（8）预算及年终结算。法国民法典规定：业主委员会的选任，以业主大会单纯多数的决议予以认 定。在实践中，将专家选任为业主委员会成员的情况居多；
否则，则当选者必须 为业主之一。当选为业主委员会成员的具体对象，既有管理公司，也有自然人（包 括专家和业主）。业主委员会的权利义务主要包括：（1）承担执行业主大会决 议的任务。（2）遵守业主公约。（3）管理并保全小区物业，在紧急场合可凭借 自己的判断，决定紧急施工事宜。（4）制作业主大会会议报告书和预算案。（5） 代表全体业主为民事及诉讼上的一切行为。（6）雇佣一般管理员，并有权将其 解雇。

日本民法典规定：业主依照业主公约或业主大会的决议选任和解任业主委 员会成员。业主委员会成员有不正当行为或其他不适于执行职务的情况时，业主 可以请求法院将其解任。被选任的具体对象，既可以是业主中的一人，也可以是 其他人，包括管理公司。业主委员会的权利义务主要包括：（1）小区物业共用 部分的管理、维护和改良。（2）执行业主大会的决议和业主公约所规定的内容。

（3）管理事务的报告义务。（4）保管业主公约，并在有利害关系人请求阅览时 将其提供阅览。（5）召集业主大会。（6）适用委任合同中的相关规定。

意大利民法典规定：业主大会可以指派一个业主委员会，或由业主申请法 院指定。业主委员会成员的任期为1年。业主大会可以随时将其解任，也可由业 主申请法院解任。被选任和以任何理由终止业主委员会成员的职务时，必须向有 关部门进行登记。业主委员会在其权限范围内所作的行为对全体业主均有拘束 力；
对于其超越职权范围所作的行为，业主可于30日内向法院提起控诉。业主委 员会的权利义务主要包括：（1）执行业主大会的决议，遵守业主公约。（2）小 区物业共用部分使用的管理及共同利益事项的执行，以使全体业主获得最大的利 益。（3）收取物业管理费用和专项维修资金，支付小区物业共用部分所需通常 维护的经营管理费用。（4）在年终提出管理的账目。（5）在依职权或业主公约 或业主大会赋予的权利范围内，代表全体业主对某一业主或第三人进行诉讼。

瑞士民法典规定：业主委员会成员由业主大会选任，或由业主请求法院指 派。业主大会可以随时依照其决议解任业主委员会成员，并保留可能发生的损害 赔偿权。当业主大会忽视重大事由的存在而拒绝解任业主委员会成员时，各业主 可于1个月内向法院请求解任。对于法院指派的业主委员会成员，未经法院同意， 不得于任期届满前将其解任。业主委员会的权利义务主要包括：（1）依法律法 规、业主公约及业主大会的决议实施有关小区物业共同管理的一切行为，以及为 防止或除去损害，而自行采取一切紧急措施。（2）将物业管理费用分派给各业主，并收取物业管理费和专项维修资金。（3）注意业主是否依法律、规章及业 主公约的规定，使用小区物业的共同部分和共同设施。（4）在获得业主大会的 授权下，对外代表全体业主（参见陈华彬：《现代建筑物区分所有权制度研究》， 法律出版社，1995年版，第244-273页。）。

我国台湾地区《公寓大厦管理条例》规定：业主为执行小区物业管理工作， 选举业主委员会。业主委员会成员由业主互选产生，任期为1年，连选得连任。

业主委员会成员互推一人为主任委员，主任委员对外代表业主委员会。业主委员 会具有当事人能力，当其作为原告或被告参加诉讼时，应将诉讼事件要旨迅速告 知全体业主。业主委员会应对业主大会负责，并向其报告会务。业主委员会的权 利义务主要包括：（1）小区物业共有及共用部分的清洁、维护、修缮和一般改 良。（2）对于业主违反法律法规和业主公约的行为进行处理。（3）建设业主共 同事务中应兴革的事项。（4）保管业主公约、业主大会纪录、物业使用执照誉 本、建筑物竣工图说等有关文件资料，并提供利害关系人阅览。（5）维护物业 小区的安全及环境。（6）收缴、保管和使用物业管理费及专项维修资金。（7） 执行业主大会的决议。（8）委任、雇佣及监督物业管理服务人。（9）提出并公 告会计报告、结算报告及其他管理事项。（10）其他业主公约规定的事项（参见 中国民商法律网：《台湾公寓大厦管理条例》，/twcivillaw/law/law30.asp， 2002-03-20.）。

通过分析比较上述各国关于业主委员会制度的立法设计，结合我国的实际 情况，我认为我国的业主委员会制度应该做如下设计：
1.实现业主委员会职业化，确立业主委员会聘任制业主委员会成员由业主 大会聘任，并由业主大会向业主委员会颁发写明代理权范围的授权书。业主委员 会的成员可以是业主，也可以是其他人；
若成员不是业主，则必须是具有专业知 识和技能的专家。业主委员会成员的聘任期限如果过长，则极易招致其惰性，不 利于积极有效地开展管理工作；
还容易滋生贪污挪用的情况的发生。过短则又由 于业主委员会成员变动频繁，致使业主委员会的工作缺乏稳定性和连续性，也不 利于管理。故我认为取2年或3年为宜。

2.加强全体业主和业主大会对于业主委员会的监督权业主委员会应定期 向业主大会报告其工作，接受全体业主的监督。若业主大会发现业主委员会超越 代理权的行使范围从事代理行为，或者为任何损害全体业主利益的行为时，可以 随时依照其决议解任业主委员会成员，拒绝承认其行为对全体业主的法律效力， 并保留损害赔偿的请求权。3.确定业主委员会的法律地位，赋予其诉讼当事人资格应当明确规定业主 委员会属于事业法人，自成立之日起就具有法人资格。其在与全体业主的民事代 理法律关系中处于代理人的地位，在与全体业主的管理关系中处于管理者的地 位；
在与物业管理企业的委托合同中处于委托人的地位，在与房地产行政主管部 门、公安机关和居民委员会的行政管理法律关系中处于行政相对人的地位。当业 主委员会在全体业主或业主大会的授权下与物业管理企业为民事法律行为时，物 业管理企业不得以业主委员会为被告提起民事诉讼。其他情况下，业主委员会都 可以以自己独立的名义参加诉讼活动。

4.明确业主委员会的权利义务，规范其权力的行使业主委员会在与全体业 主之间的民事代理法律关系中，权利义务包括：（1）在全体业主和业主大会的 授权下，以自己的名义同物业管理企业签订物业管理委托合同；
（2）在业主大 会上向全体业主报告物业管理实施情况，并接受其监督；
（3）充分考虑业主的 利益，维护业主的合法权益。在与全体业主之间的管理关系中，业主委员会的权 利义务包括：（1）监督全体业主对于业主公约的实施；
（2）收取、使用和管理 专项维修资金；
（3）接受全体业主对于其管理活动的监督。业主委员会在与物 业管理企业之间的委托合同中，权利义务包括：（1）签订物业管理委托合同， 委托物业管理企业进行物业管理；
（2）监督物业管理企业履行物业管理委托合 同；
（3）向物业管理企业支付其用于物业管理事务的费用；
（4）协助物业管理 企业收取物业管理费。在与房地产行政主管部门、公安机关和居民委员会的行政 管理法律关系中，业主委员会的权利义务包括：（1）向物业所在地的区、县人 民政府房地产行政主管部门备案；
（2）配合、协助公安机关和居民委员会做好 物业小区内的社会治安工作；
（3）接受房地产行政主管部门的监督；
（4）依法 获得行政救济。对于以上未列出的权利义务，在实践中可以参照民事代理法律关 系、委托合同法律关系和行政管理法律关系中的相关规定。

主要参考书目：
1.陈华彬：《现代建筑物区分所有权制度研究》，法律出版社，1995年版。

2.姜明安：《行政法》，中国人民大学出版社，2003年版。

3.罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社，1992年版。

4.史尚宽：《债法各论》，荣泰印书馆股份有限公司，中华民国四十九版。5.王利明：《民法》，中国人民大学出版社，2000年版。

6.颜真、杨吟：《物业管理危机处理及案例分析》，西南财经大学出版社， 2002年版。

7.应松年：《行政行为法-中国行政法制建设的理论与实践》，人民出版社， 1993年版。

8.郑玉波：《民法总则》，三民书局，中华民国四十八年版。