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实现基本公共服务均等化是中国在新时期的重要战略任务,也是中国当前面临的一个重大挑战。日本在经济高速增长时期,也曾在大都市区和农村之间产生了很大的发展差距,这与中国出现的巨大区域差距问题非常相似。但与中国不同的是,日本在保持经济快速增长的同时,保证了全国各地公平地分享经济增长的成果,财政平衡制度,特别是作为其核心组成部分的地方交付税制度对此起到了十分关键的作用。日本的经验对于我们实现基本公共服务均等化具有非常重要的启示,主要包括:实现基本公共服务均等化是我们必须追求的价值;在控制型分权基础上实施财政合作管理联邦主义;在缩减政府层级基础上理顺地方政府与中央政府、中央部委的财政关系;形成客观化、规范化和法制化的财政平衡制度;形成基本公共服务均等化的全国标准、计划和监管执行体系。
【关键词】日本;地方交付税;公共服务;财政平衡;区域差距
一、日本地方交付税制度的基本内容与实施效果
财政平衡制度是日本财政分权制度的重要补充,主要包括地方交付税制度、地方让与税制度和国库支出金制度,其中,地方交付税制度是日本财政平衡制度的核心。①地方交付税不是一种税收,而是依据1954年制定的《地方交付税法》,由中央政府在个人所得税、公司所得税、酒税、增值税和烟税5种国家税收的基础上,按照一定的比例和系数加成后形成财政基金,并按照一定的标准在全国各地方政府间进行分配,属于无条件转移支付,以增加经济欠发达地区地方政府的财政支出能力,保证经济发展水平较低的地方政府也能够按照全国统一标准提供基本公共服务。
1.地方交付税的计算方程
在日本地方交付税制度中,每年分配给地方政府的财政基金总额由以下公式计算得出:TT=0. 32×(NTy+NTa) +0. 358×NTc+0. 295×NTv+0. 25×NTt,其中,TT代表按照地方交付税制度每年分配给地方政府的财政基金总额, NTy代表国家个人所得税总额,NTc代表国家公司所得税总额,NTa代表国家酒税总额, NTv代表80%的国家增值税总额, NTt代表国家烟税总额。因此,按照这一公式,国家财政平衡基金的总规模是国家5种税收总额的固定比例。在日本,地方交付税大约占了国家5种税收总额的32%,而且,从总额上来说,地方交付税一直占地方财政总收入的20%左右。[1]
2.地方交付税的分配依据
日本的地方交付税每年按照地方政府基本财政需求超出基本财政收入的差额进行拨付,其计算公式为:Ni=Σk(Iik×Uik×Mik),其中Iik为地方政府i获得的地方交付税总额,Ni是其基本的财政需求,Ci是其基本的财政收入。而基本财政收入大于基本财政需求的富裕地方政府既不适合中央政府的财力性补助,也不要求他们额外为财政调整作贡献。
在计算基本财政需求时,每个地方政府提供的公共服务被分成若干个科目,如每个都道府县政府有24个服务科目,如警察、道路和桥梁、义务教育等;每个市町村也有24个服务科目,如城市规划、公园、垃圾回收等。地方政府基本财政需求计算公式如下: Ni=Σk(Iik×Uik×Mik),其中, Iik为地方政府i公共服务k的总量,Uik为地方政府i公共服务k的单元成本,Mik为地方政府i公共服务k的调整系数。其计算可分3步:一是确定公共服务单元,公共服务单元反映了政府特定职能支出的一定数额或规模,如对教育来说,其公共服务单元是教师数量;对警察局来说,其公共服务单元是警察数量;对公路来说,其公共服务单元是里程;二是在假定标准地方区域的基础上(对标准都道府县来说,人口为170万,面积为6 500平方公里;对标准市町村来说,人口为10万,面积为160平方公里)计算公共服务单元成本,计算按照公式U=(Cg-Rs)÷S进行,其中Cg是总成本,Rs是特殊收益, S是公共服务单元的数量;三是确定公共服务的调整系数,公共服务单元成本是针对全国的,没有考虑地方公共服务的独特性要求,因此需要根据实际情况进行调整,日本目前的公共服务调整系数共分为8类。
日本地方基本财政收入则由两类收入组成:一是都道府县按80%、市町村按75%计算的地方税总和,税率是《地方税务法》规定的标准税率;二是各地方政府获得的地方税收返还总和。Ci计算公式为: Ci=G×Σ(Bij×tj)+LTTi,其中G对都道府县是0. 8,对市町村是0. 75, Bij是地方政府i的j税种的税基, tj是j税种的标准税率,LTTi是地方政府i获得的全部地方税收返还。需要说明的是,我们不可能通过这样一个统一的公式来准确测量地方政府的基本财政需求,这也为地方政府筹集自己的收入保留了一点空间,而之所以将所有地方税收返还都包括进来,是因为这种税收是由中央政府征收的,与地方政府的努力程度无关。
3.地方交付税的财政平衡效果
根据地方交付税的分配方法,一个地方政府财政能力越弱,就能获得越多的地方交付税。例如,日本爱知县在2003年财政年度中,其人均地方税为143 500日元,冲绳县更低,只有67 800日元,但经过地方交付税的分配后,冲绳县达到了210 500日元,而爱知县则为158 000日元。[1]为了加强对地方交付税的核算、预算与监管,从而保证地方交付税能够真正用在基本公共服务上,日本地方交付税先通过一般会计账户划拨到地方政府,再转入地方交付税特别账户,避免中央拨付资金与其他地方财政收入混在一起。因此,以地方交付税为核心的财政平衡制度在矫正地方财政差距并保证地方财政能力与实现基本公共服务均等化等方面发挥了重要作用。当1960年代的经济增长拉开地区发展差距时,地方交付税填平了地方政府大约70%的财政能力差距,[1]从而使全国统一标准在教育、公路、供水、医疗等基本公共服务方面得以实现。①李淑霞和苗翡的研究表明,日本各地方政府获得的中央转移支付收入与人均GDP和人均税收收入呈反向关系,而与支出成本呈正向关系,[2]这也说明日本地方交付税制度确实符合财政平衡的要求。虽然日本由于在教育、健康保健、医疗等方面的基本公共服务水平已经完全实现,在此基础上确立的基本财政需求标准显然不再适用,但在日本各地仍然存在经济发展差距的情况下,以地方交付税为核心的财政平衡制度仍然是必需的,其挑战主要是在新的条件下重新确立地方交付税的分配标准并使地方交付税总额在经济波动中保持相对稳定。
二、日本地方交付税制度运行的国家财政制度基础
日本地方交付税制度的良好运行效果离不开其具有特色的国家财政制度,主要包括地方自治基础上的控制型分权、具有双向职能的总务省的设置、中央政府与地方政府重叠与分担财政支出责任的制度安排、完整的地方税收体系与多元化的地方财政收入来源。
1.地方自治基础上的控制型分权
日本是单一制国家,拥有中央、都道府县(相当于我国的省、自治区和直辖市)和市町村(相当于我国的市、县)三级政府,截止至2006年,日本都道府县数为47个,市町村数为1 822个②。日本在明治维新时期仿效德国模式建立了高度集中的财政制度,这一制度在二战期间进一步加强。二战后,美国在日本地方政府层面推行直选改革,基本实现了地方财政自治。但是, 1949年占领期结束后,日本中央政府重新集中了许多政府职能,重新引入了许多控制机制,从而在中央政府和地方政府之间实现了“控制型分权”(Controlled Decentralization)。[3]从财政上说,日本中央政府控制了地方预算、地方税率和税基、地方借款及巨大的财政转移支付。虽然日本地方政府领导实行公选,但日本《地方政府法》明确了地方政府的代理代表职能(theAgency-Delegated Functions),从而有效地保证了地方政府领导对中央政府政令的执行。
2.具有双向职能的总务省的设置
为加强对地方政府行为的控制,日本中央政府在1960年代专门成立了自治省(MOHAM,Min-istry ofHomeAffairs); 2001年,日本又根据分权制改革的需要,将自治省与邮政和电信省(MinistryofPosts and Telecommunications)合并为总务省(MIC,Ministry of Internal Affairs and Communica-tions)。总务省既是代表中央政府对地方政府进行财政监管的部门,同时又是中央政府部门中代表地方政府利益的部门,它与其他中央部门特别是财务省进行斗争,阻止他们侵犯地方政府的财政利益。在总务省的批准下,地方政府在提出附加税方面具有一定的自由度,同时也可在《地方税务法》允许的范围内调整地方税率。总务省的独特职能既使其在中央政府部门中占有一席之地,同时又使地方政府与总务省的合作越来越紧密。
3.中央政府与地方政府重叠与分担财政支出责任的制度安排在日本,地方政府支出占全国财政支出总额的70%以上,超出了经合组织(OECD)国家的平均水平。[1]但与其他双重联邦主义国家不同,日本中央政府与地方政府的职能并没有实现完全分立,如在一般事务(含议会、警察和消防)、社会安全与福利(含老年福利与儿童福利)、健康卫生、教育等方面,不同层级的政府往往出现重叠与分担的财政支出责任(具体参见表1)。[1]但是,一些主要政府职能,如教育、医疗和公共建设工程的政策、标准和计划等都是由中央政府制定的,实施监管的费用由都道府县承担,而具体实施的费用则由地方政府承担。因此,从财政支出责任来说,日本的财政制度是合作管理联邦主义(Cooperative-Administrative Federalism)。Mochida认为,与其他财政联邦主义国家相比,日本中央政府的影响力与德国相似,强于加拿大和瑞士,但弱于澳大利亚。[1]三、日本地方交付税制度对中国实现基本公共服务均等化的启示自中国共产党第十六届六中全会提出“完善公共财政制度,逐步实现基本公共服务均等化”的战略任务与目标以来,社会各界对中国基本公共服务均等化的内涵、重要意义及实现途径等展开了研究,产生了许多重要观点,并形成了很多共识,但在实践中却面临诸多障碍。日本地方交付税制度设计和实践可以为我们推进基本公共服务均等化提供很多启示:1.实现基本公共服务均等化不仅是一种手段和工具,它本身就是一种价值国内学者普遍认为,基本公共服务均等化是解决目前存在的一些不平衡问题,如缩小城乡发展差距、促进社会公平公正、维护社会和谐安定、确保人民共享发展成果等的必然选择,具有重大的政治和经济意义。这种认识固然没错,但还只是将实现基本公共服务均等化作为一种手段和工具,而从日本早在1954年就建立起的地方交付税制度中我们可以看出,实现基本公共服务均等化本身就应该成为政府追求的一种价值,否则日本也很难坚持地方交付税制度达半个多世纪之久并将继续坚持下去。日本政府实施地方交付税的目的充分体现了Buchanan所强调的公民间的横向公平原则,[5]这也是《联合国人权宣言》第二十五条所主张的价值①。事实上,很多国家都将保障公民享受平等的公共服务水平作为条款写入宪法,从而成为政府施政必须遵循的价值准则②。因此,要推进实现基本公共服务均等化进程,并最终实现基本公共服务均等化,我们还必须深刻认识到实现基本公共服务均等化本身是我们必须追求的价值,并在适当时候将其写入宪法,既使之成为中国各级政府必须遵循的价值准则和必须努力实现的施政目标,也使之成为国民的基本权利。
2.在控制型分权基础上实施财政合作
管理联邦主义中日两国在文化传统、政治遗产等方面具有很多共同点和共通点,两国同为单一制国家,尽管存在体制与机制的差异,但中央与地方的分权同为中央控制型分权,这是两国实现经济快速增长的重要原因之一。作为控制型分权的结果,中央政府与地方各级政府间不可能实现财政联邦主义所强调的各级政府间清晰明了的职能分立,因此,体现在财政支出责任上就是重叠与分担,体现在财政收入来源上则是中央政府对地方政府实施巨额的财政转移支付。日本在此基础上探索形成了财政合作管理联邦主义,较为有效地解决了财力与事权的对应问题。中国基本公共服务差距悬殊的背后实际上是财力与事权的不对称,但实践表明,中央政府与地方政府的“职责同构”问题不可能在短期内得到解决,日本的财政合作管理联邦主义可以作为我国构建新型财政管理模式的有益借鉴。
3.在缩减政府层级基础上理顺地方政府与中央政府、中央部委的财政关系
政府层级越多,财政关系越复杂,因此,无论是从财政联邦主义还是日本实施的财政合作管理联邦主义来说,三级政府是较为合理的,如在日本三级政府中,针对同样的事权,中央政府主要负责制定标准和计划,都道府县主要负责监管,而市町村则主要负责实施,形成了较为科学合理的分工。
中国目前是五级政府,但1994年分税制改革主要是针对中央政府与省级政府的财政关系协调,省以下政府的财政关系则属于各自探索范畴,缺少统一的国家规定。因此,其状况是越是基层政府,财政越困难。同时,对中央政府来说,其财政权被中央各部委分割,中央各部委都通过专项转移支付等形式对地方政府形成财政支出和财政监管职能,从而形成错综复杂的财政关系,地方财政利益特别是经济落后地区的财政利益得不到切实保证。因此,借鉴日本经验,中国也应该实施三级政府管理,大力推广实施省管县制度,现有市级政府只管到区,同时市的区和县的乡镇的政府机构都不作为一级政府存在,而是作为市或县的派驻机构,这既可以实现政府层级缩减,同时也可精减许多政府机构和人员,从而大大节约行政成本,增加基本公共服务支出。在合理划分不同级政府的支出责任的基础上,建立以财产税为基础的地方税收体系和规范的、多元化的地方财政收入来源。此外,中央政府也要成立与日本内务省职能相似的机构,代表中央政府统一行使对地方的财政监管责任,同时也在中央部委中代表地方政府的利益,财政支出责任则主要统一到财政部。
4.形成客观化、规范化和法制化的财政平衡制度
1994年进行分税制改革后,我国中央政府与地方政府的收支比重与日本较为接近,地方税收返还、一般性转移支付和专项转移支付是中央政府对地方政府实现财力转移的主要形式。但王磊的研究表明,作为财力转移主要形式的地方税收返还的作用是加大地区财力差距而不是缩小,从而拉大了地方公共服务不均等的程度,而具有缩小地区财力差距的一般性转移支付则由于规模过小无法充分发挥作用。[6]陈颂东的研究也表明, 1994年分税制改革后中国地区间财政能力差异不仅没有缩小,反而呈现扩大趋势,转移支付制度并没有起到横向财政均等化的作用。[7]而专项转移支付则因“跑部钱进”等“乱象”而备受指责,是当前中央政府、中央部委与地方政府不合理财政关系的集中反映。因此,必须缩小地方税收返还和专项转移支付规模,从而做大做强一般性转移支付,并确立与日本类似的财政转移支付体系,形成客观化、规范化和法制化的财政平衡制度。同时汲取日本的经验和教训,既保证一般性转移支付总额随经济增长而增长,同时又避免受经济周期影响而大起大落。
5.形成基本公共服务均等化的全国标准、计划和监管执行体系
中国共产党十六届六中全会提出了“基本公共服务均等化”的概念,但并没有明确其内涵,学者们至今也没有形成统一意见,贾康认为公共服务均等化要经历不同的阶段,初级阶段目标侧重于区域公共服务均等化,中级阶段目标侧重于城乡公共服务均等化,高级阶段目标则为实现全民公共服务均等化。[8]常修泽强调享有基本公共服务机会的平等、结果的平等和自由选择权3个方面,并提出在基本民生性服务、公共事业性服务、公益基础性服务和公共安全性服务4个方面实现均等化。[9]但是,基本公共服务均等化的内涵的确定可能不是一个学术问题,而是政治和社会伦理道德问题,是社会和政府须遵循的价值观问题,因此,政府可以在日本经验的基础上,吸收其他国家的成功做法,并结合我国实际,形成基本公共服务均等化的全国标准、计划和监管执行体系,全国人大也需要制定和修改相关法律,明确政府间财政关系及中央政府和地方政府在实现基本公共服务均等化中的责任,使基本公共服务均等化成为依法治国的重要价值追求和战略目标之一。
参考文献:
[1] Mochida, Nobuk.i LocalGovernmentOrganization and Finance: Japan[A]. LocalGovernance in IndustrialCountries[C]. ed. AnwarShah, pp149-188. theWorld Bank, Washington, D.C. 2006.
[2]李淑霞,苗 翡.日本财政分权的公平性[J].财经问题研究, 2009, (11): 140-144.
[3] Akizuk,i Kengo. Partnership in Controlled Decentralization: Local Governments and the Ministry ofHome Affairs[A]. LocalGovernmentDevelopment in Post-War Japan[C]. ed. MichioMuramatsu, Farrukh Iqba,l and IkuoKume, pp63-84.OxfordUniversity Press, Oxford, U.K., 2001.
[4]宋兴义.日本税制:现状、挑战与改革趋势[J].现代日本经济, 2009, (3): 10-15.
[5] Buchanan, JamesM. Federlism and FiscalEquity[J].American Economic Review, Vol40, 1950, pp583-599.
[6]王 磊.我国政府间转移支付制度对公共服务均等化的影响[J].经济体制改革, 2006, (1): 21-26.
[7]陈颂东.中国的转移支付制度与地区公共服务均等化[J].经济经纬, 2008, (1): 20-23.
[8]张玉玲.从和谐视角看公共服务均等化———访贾康[N].光明日报, 2006-11-23.
[9]常修泽.逐步实现基本公共服务均等化[N].人民日报, 2007-01-31.
