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独立审判的宪法原则思考
独立审判的宪法原则思考 本文作者：李林 李勇 工作单位：中国社会科学陇 一、独立审判宪法原则在中国的历史发展 独立审判作为中国的一项宪法原则,它的产生和发展经历了一个不断反复 的历史过程。中国是一个有几千年封建专制传统的国家,历史上长期实行人治,司 法与行政不分一直是中国历史上司法体制的一大特点。从清末修律开始,贯穿于 整个中国近现代的独立审判问题才开始酝酿和勃发。“自清末以来,无论是在短暂 的南京临时政府时期,混乱的北洋政府时期,还是战争频仍的国民政府时期,各种 关于合理政制的评点,对行政干预司法、尤其是基层行政司法合一的批判,以及围 绕司法党化或党义化的争论等,在很大程度上都是立足于司法独立的原则.,,[l〕但 是,实践证明,宪法、宪政和独立审判不可能在政治动荡、战争频仍的条件下生存, 所以,实际上,独立审判的宪法原则在旧中国形同虚设。(一)1949年至1978年前―一新中国独立审利原则的确立与反复中华人民 共和国成立前夕,百废待兴,特别豁要彻底废除国民党旧法统,为新中国的建立廓 清政治和法律上的障碍。1949年2月中共中央发出《关于废除国民党的六法全书 与确定解放区的司法原则的指示》,同年4月,发布由董必武同志签署的《废除国民 党的六法全书及一切反动法律》的命令,宜告“彻底地全部废除国民党反动的法 律”。这就为建立中华人民共和国包括其司法体制在内的新政权扫平了宪政障碍。
1951年制定的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》第十条规定,“各级人民 法院(包括最高人民法院)为同级人民政府的组成部分,受同级人民政府的领导和 监督。”这种认识和规定,与新中国成立初期的独特历史背景有关。“司法从属于 行政的体制正好适应了当时形势的需要。”图新中国成立初期,保证新生政权的巩 固稳定高于一切,司法制度的设计及其功能必须为这个现实和根本的目的服务。
1954年新中国第一部宪法的颁布,第一次将法院从同级政府中分离出来。宪法第 七十八条规定,“人民法院进行独立审荆,只服从法律。”从而确立了独立审到作为 新中国的一项宪法性原则。按照当时的解释,独立审判是指“法院审判是不管对什 么人,都要依照法律办事,只要犯了法,就要依法到决。……法院独立进行审判活动 是指其机关组织而言,而不是指审判员个人。同时,这种独立也只是相对的。法院 要向本级人民代表大会和它的常委会负责并报告工作,下级法院要受上级法院的 监督,还要受检察院的监份,所以说法院并不是什么特权机关.”[sj中国宪法之所以 使用“独立审判”概念而不是“司法独立”,其理由有两点:“(1)认为法院的主要活动是‘审判’,而‘司法’包括的范围很宽,容易和司法行政机关的职权混淆.(2)‘司法’一 词为旧宪法中所习惯使用,隐隐然有‘三权分立’的意思。当时也有人认为审判未必 能涵盖法院全部功能,但综合考虑后,最终采纳了审荆一词.”〔习1954年宪法作为 新中国成立后第一部社会主义宪法,就当时的历史背景下,从总体而言是一部适合 中国国情的宪法,同时也为以后的几部宪法确立了墓本的模式。其规定的审判独 立原则也有着极其重要的历史价值和现实惫义。从1957年下半年反右派斗争起, 中国主要领导人对法制的态度改变了,从此不适当地强调阶级斗争和大搞群众运 动,“司法独立”、“独立审判”被当作反党言论进行批判。整个“文革”期间,独立审 到的宪法原则遭到了彻底否认和破坏.1975年宪法明确宜布取消独立审判原则,造 成法制建设的严重倒退。1978年宪法比1975年宪法前进了一步,但是1978年宪法 是在粉碎“四人帮”后不到一年半的时间里顺布的,因此也就很难正确地总结建国 以来社会主义革命和建设中的经验教训,所以这部宪法没有也不可能恢复独立审 到的原则,而只规定了审到权由各级人民法院来行使。历史事实、特别是“文化大 革命”血的教训证明,忽视包括独立审判在内的宪政制度建设,所造成的负面影响 和损害是灾难性的。
(二)1978年至今―中国独立审判原别的反忍与重构1978年,党的十一届三 中全会后,法学领域里一些“左”的思想得到纠正。1979年颁布的《中华人民共和 国法院组织法》重申了1954年宪法规定的独立审判原则,第四条规定“人民法院独 立进行审判,只服从法律”。中共中央在1979年9月9日《关于坚决保证刑法、刑事 诉讼法切实实施的指示》中指出:“党委与司法机关各有专贵,不能互相代替,不应 互相棍淆。”为此,中央决定取消各级党委审批案件的制度。同年,全国人大五届二 次会议通过的《人民法院组织法》,恢复了“人民法院独立进行审判,只服从法律” 的规定。此后不久通过的1982年宪法第一百二十六条对独立审到原则加以确认, 规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的 干涉”。与此规定相适应,《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》都做了相 似的规定。1995年颁布的《法官法》则表明了立法者对待独立审判的认识更加理 性和实际。继中共十五大提出“推进司法改革”后,十六大又进一步提出“推进司法 体制改革”,保证国家审判机关依法独立公正地行使审判权,“要坚持党的领导与依 法治国的统一,实行依法执政”,“建设社会主义政治文明”。这些要求,说明执政党正 下大决心、加大力度推进依法治国进程,深化司法体制改革,通过制度创新努力落 实宪法规定的法治原则。
二、中国宪法关于独立审判原则的含义及内容司法独立是西方法治文化和近代西方宪政发展的产物.中国关于司法独立 或者审判独立的理念是舶来品,主要源于西方。西方崇尚的司法独立原则奠基于 权力分立与制衡理论,是合理配里国家权力并保护公民权利的客观要求。这种理 论认为,任何权力的结合都可能产生专制的力t,独立的审判才可能产生公正的裁 判。在现代法治国家中,没有明文规定独立审到原则的国家弃弃无几。据荷兰宪 法学者对152个国家宪法的统计,其中有105个国家宪法明确规定中央司法机关是 独立的,占总数的73.9%,明确规定中央司法机关不是独立机关的只有2部宪法,仅 占总数的1.4%。〔习这些数字充分表明,司法独立已成为绝大多数国家普遥奉行 的一项基本法治原则。纵观西方国家,没有现成的司法独立的经验与中国国情完 全契合,可以直接拿来为我所用。但其中的许多基本原理、原则、方法和措施,值 得中国学习和借鉴。如何既从国情出发又尽可能地吸取外国(国际)经验,是研究和 完善中国独立审判制度的关键。
(一)中国独立审利原则的含义独立审到不仅是法治国家的重要标志之一, 而且是现代国家保障人民民主,尊重和保障人权与基本自由,实现社会正义的基本 制度安排。独立审判是人类政治文明的共同理念和原则,它可以与不同的政治文 化和社会制度相结合而形成不同的模式。在坚持人民代表大会制度并结合中国国 情的基础上,进一步发展和完善中国的司法体制,使法官能够依法独立行使审判权 是中国司法改革的必由之路。本着立足现实,着眼未来的原则,似可将中国宪法的 独立审判原则理解为:在坚持宪法基本原则的前提下,在人民代表大会制度的基础 上,人民法院在审判各类案件时,忠实于事实和法律,根据自己对案件事实的判断 和对法律的理解,独立自主地作出裁判,不受任何外来的影响和干涉。独立审判原 则包含两个方面的含义:一方面是指审判权只能由法院行使,其他任何机关都不能 行使;另一方面是指合议庭或法官个人独立行使审判权,只服从宪法和法律,既不 受行政机关、社会团体及各级党委等组织、机构和个人的干涉,也不受其他法院 或本院其他法官的影响。这样理解的价值在于:第一,这一概念坚持了宪法规定的 基本原则,首先就是坚持宪法序言规定的四项基本原则,其核心是坚持共产党的领 导。依照宪法,应坚持党的领导、维护执政党的权威,同时也要求执政党依宪执政, 在宪法和法律范围内活动。由于执政党不是政权机关,更不是司法机关,因此不能 直接行使审判权,而应当通过坚持和实行依法治国,保证人民法院独立公正地行使 审判权,来保证体现了执政党主张和人民意志相统一的宪法和法律的有效实施。
为此,必须依法保障人民法院的独立审判,树立法院和法官极大的司法权威。没有 独立审判,就不能保证司法公正;没有公正司法,执政党的路线、方针、政策就很难 通过法律的形式有效而合法地贯彻执行。第二,这一概念坚持了人民代表大会制 度。在人民代表大会制度架构下,法院由人大产生,对人大负责,受人大监督。人民法院依法独立行使审判权,必须接受人大的监督。我们谈独立审判就意味着人民 法院在行使审判权时,即使是最高国家权力机关也无权干涉,只能依法通过监督程 序予以纠正。把独立审判原则置于人民代表大会制度之下,既符合中国根本政治 制度的内在要求,又有利于保障独立审判原则的贯彻,也充分体现了这一司法制度 的中国特色。第三,这一概念表明人民法院的合议庭和法官审判案件时,除了服从 宪法和法律的规定外,不受任何组织、机关、企事业单位和个人的干涉,有利于保 证公正司法。正如马克思所言,“法官除了法律就没有别的上司”。强调法官独立, 就是法官在其司法事务中,对于他所处理的案件享有排他性的权利,没有人可以干 涉他对案件事实的论证,以及对案件适用法律的取舍,依据自己的内心信仰和法律 素养独立审理案件。1982年宪法规定的人民法院依照法律规定独立行使审判权, 是基于20多年前中国当时的法官素质还有待提高以及整个法治环境较差等因素 作出的,经过改革开放这些年,实践证明,不是大多数法官自己没有能力作出判断, 而是他们自己不能独立作出到断,不是他们对疑难问题作不出判断,而是考虑社会 影响和某些非法律和事实因素而由审判委员会等进行决断。第四,这一概念更有 利于司法程序的运作。从司法实践的角度而言,审判权行使是法官的个人“艺术”。
如果个别或者少数法官审理案件确有错误,应通过正当法律程序,如二审、审判监 督程序来处理。这样也有利于责权分明、统一。当然,法院独立与法官独立共同 构成独立审判的有机统一体,其中法院独立是法官独立的前提和保障,法官独立是 法院独立存在的真正价值所在,是法院独立在审判过程中的具体化。
(二)中国独立审判原则的内容中国宪法规定的独立审判原则包括以下内 容:1.享有依法独立行使审判权的主体,只能是各级人民法院及其法官,其他任何机 构、组织、团体和个人,都不能成为独立行使审判权的主体。而且,人民法院或法 官,只有按照法律的规定(授权),才能成为独立行使审判权的主体。法院或者法官 没有法律依据或者超出法律规定之外行使“审判权”,将可能构成越权或者违法“司 法”;法院或者法官不履行其审判权主体的职责,面对案件而不作为,将可能构成对 审判权的读职。2.人民法院独立行使审判权,只须服从宪法和法律,按照法律的规 定和程序的要求进行活动。忠实于宪法和法律,严格遵守宪法和法律是人民法院 独立审判的前提条件,绝对的独立审判,超出宪法和法律的独立审判是不允许的;
同时,任何机构、组织、团体和个人干预人民法院依法独立行使职权的活动,也是 独立审判所不允许的。3.人民法院是以独立的方式依照法律的规定行使职权的, 其行使审判权的行为具有宪法赋予的排他性,一切组织和个人必须以宪法和法律 为根本活动准则,都不仅不能破坏或者干扰法院审判的独立性,而且还负有维护法 院依法独立行使审判权的义务。4.人民法院依法独立审判的范围、方式、程序, 以其法定职权规定为限,不能超出法律允许的范围,不得违反法定的方式和程序。属于法官个人独立审判的案件,合议庭不得越姐代厄;属于合议庭负责独立审判的 案件,审判委员会、法院院长不得取而代之。5.按照宪法规定的独立审判原则,任 何非法干涉人民法院依法独立行使审判权的行为,都是违反宪法和法律的。无论 以什么方式或手段非法干涉人民法院依法独立行使审判权的行为,都应当承担法 律责任,受到法律的追究。6.人民法院依法独立行使审判权,意味着合议庭和法官 在审理案件过程中,不受上级人民法院及本法院行政领导或其他法官的干涉。
〔6〕 三、实现独立审判宪法原则要处理好几个关系 保障中国宪法的独立审判原则,需要处理好“独立”于谁和怎样“独立”的问 题。根据中国现状,主要是厘清独立审判原则与执政党的领导、人大监督、舆论 监督等的关系。
(一)独立审判原则与执政党的领导历史证明,中国共产党的领导地位是中 国历史和人民的选择,是任何力量都不能动摇的。独立审判是在执政党的政治领 导、组织领导和思想领导下的独立,独立审判绝对不是排斥党的领导和执政,而恰 恰是以适应司法专业特点的方式来维护和坚持执政党的领导地位,实施执政党的 执政行为,贯彻执政党法律化的路线、方针和政策。独立审判制度完全是有利于 坚持和维护执政党领导与执政的制度设计,也有利于执政党的自我发展与完善,实 现共产党从革命党向执政党的转变。川这是因为,中国的宪法和法律是执政党领 导人民制定的,中国的司法机关是在执政党的政治、组织、思想领导下依据宪法 和法律设置的,其活动是在人大民主监督下进行的,因此,’法院的独立恰恰是体现 和维护了执政党的领导权威和地位。相反,如果法院完全受命于党委,地方法官的 命运掌握党委手中,党委直接过问案件情况并参与案件的讨论和审理,凭自己的主 观判断、个人情感给案件发指示、批条子,反而会使党在人民心目中的形象和威 望大打折扣,动摇执政党的地位。董必武早在1957年军事检察院检察长、军事法 院院长会议上的讲话中就明确指出:“党的领导不是每个具体案件都要党委管,如 果这样,那还设法院这些机构干什么。……整个工作的原则、方针、政策,那才是 党委应该考虑的”。[s〕中国共产党是执政党,是国家政权的领导核心,坚持中国共 产党的领导是中国政治生活的基本准则。坚持党的领导与审判独立并不矛盾。但 执政党对人民法院的领导主要是政治、组织、思想上的领导而不是工作业务上的 领导和直接干涉。执政党对法院的领导具体体现在以下几个方面:第一,通过立法 程序将执政党的意志转化成国家意志,把执政党的路线、方针、政策变成具体的 法律条文,便于法院执行。第二,在法官的任命上,执政党可以通过国家权力机关对自己考察推荐的干部讨论决定并任命。第三,在法官的罢免上,执政党可以通过权 力机关以法定程序对任期终身制的法官的违法及违纪行为予以免职和惩处。
(二)独立审判原则与人大监督根据1982年宪法的规定,最高人民法院应对 全国人民代表大会及其常委会负责并受其监督,地方各级法院对产生它的国家权 力机关负责,并受其监督。在这里,法院向人大负责、受它监督,就是指法院通过严 格执行人大制定的法律,努力做到裁判公正,从而实现人民的意志和利益,履行人 民的重托,而不能理解为法院在行使职权过程中应该接受人大的具体领导。尤其 是法院在审理案件的过程中,人大不应当对具体案件的处理发表意见,施加压力, 作出指示甚至下令更改法院的判决。人民代表大会制度是中国人民当家作主的重 要途径和最高实现形式,是中国社会主义政治文明的重要制度载体。“50年来的历 程充分证明,人民代表大会制度是符合中国国情、体现中国社会主义国家性质、 能够保证中国人民当家作主的根本政治制度,也是党在国家政权中充分发扬民主、 贯彻群众路线的最好实现形式,同国家和人民的命运息息相关。这个制度健康发 展,人民当家作主就有保障,党和国家的事业就顺利发展;这个制度受到破坏,人民 当家作主就无法保证,党和国家的事业就会遭受损失‘”审判独立是人民代表大会 制度的重要组成部分,在坚持人民代表大会制度的前提下,人大与法院的关系应具 体体现在以下三个方面:第一,国家权力机关通过立法,将执政党的主张和人民意 志统一起来并上升为国家意志,为法院执行之根据,不得违反。第二,人大通过决定 任免同级法院院长、副院长、审判委员会委员和其他法官,通过对法院院长向人 大所做的工作报告的审议,监督法院审判独立和其他履行职责的情况。第三,根据 宪法和法官法的规定,对有确切证据证明违反法官法的法官予以免职或惩处。第 四,法院通过依法行使职权,保证公正司法与司法效率,对人大和法律负责。
(三)独立审判原则与审判机关内部监督要实现独立审判,就要实现审级独 立。“假如没有不同审级法院以及各个法官之间的相互独立,司法独立仍然是不完 整的。,,[幻人民法院的独立审判,包括上下级法院之间的相互独立。特别是下级法 院的独立审判,不仅仅是摆脱外部干预,也包括摆脱上级法院不合法的干预。上下 级法院不是领导与被领导关系,更不是命令与服从的关系。除最高法院对某一法 律或法律适用问题所做的司法解释全国各级法院都应当遵照执行外,上级法院不 能干预下级法院的独立审判权。审判组织独立也是独立审判原则实现的必不可少 的环节。宪法规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权”,这就意味着审判委 员会、合议庭和独任庭都可能享有审判权。其意图是集思广益、减少错案,然而 事实并非如此。实践证明,中国法官不是不能依法判决,正是由于有了审委会和上 级领导的干涉,才畏首畏尾,等待着不审而判的审委会来决断。审、判分离,使权责无法统一,无法真正贯彻法官责任制。从司法的本质属性来看,法院行为是不同于 立法、行政和军事活动的,其特殊性决定了审判要由法官依法律及内心信仰来独 立完成。因此,要强化合议庭的审判职能,放权给审理案件的法官。
(四)独立审判原则与典论监督、群众监督宪法第三十五条规定,“公民有言 论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”新闻报道是现代民主社会公民参 与国家管理的重要信息资源,是满足公民知情权的主要手段。但是即使新闻媒体 在法律规定范围内自由报道,也可能产生对独立审判的威胁。因为舆论的形成常 常不是案件事实和法律的准确反映,而往往带有片面性和情绪性。如果允许舆论 轻易影响司法的过程和结果,司法本身也就失去了独立存在的意义而变成“新闻 裁判”了。因此我们也在尽量避免舆论对独立审判的负面影响。如《法官职业道 德基本准则》第十五条、十六条规定“法官在审理案件的过程中,应当避免受到新 闻媒体和公众舆论的不当影响。法官在公众场合和新闻媒体上,不得发表有损生 效裁判的严肃性和权威性的评论。如果认为生效裁判或者审判工作中存在问题的, 可以向本院院长报告或者向有关法院反映。”但这一规定还缺乏具体的操作。要 更好解决独立审判与舆论监督可能的冲突,必由之路还是进一步完善立法:第一, 新闻媒体的舆论监督权应予以保护,基于媒体的特点,可以允许有事实根据、没有 恶意的新闻报道与客观事实有一定偏差。第二,通过法律进一步明确精神损害赔 偿的条件及数额。第三,对确有诽谤、侮辱性言辞的舆论通过民事赔偿甚至追究 刑事责任予以惩处。人民群众除舆论武器的监督外,还可通过一系列其他制度对 独立审判予以监督。人民群众对法院的监督是多样性的。中国是一个人民当家作 主的社会主义国家,法官的独立审判是人民民主下的独立审判,但这并不意味着每 个人都可以充当法官,代替法官从事司法审判工作。群众可以通过选举人大代表 的形式由立法机关对法官审判予以监督。其次,随着作为中国司法制度一项优良 传统的“人民陪审员制步人法制化”,更为人民参与审判,体现审判的人民性提供了 条件。另外,西方国家的评议制或许是一种制约法官权力,实现群众监督的新型有 效方式。鉴于中国的政权组织形式及现实情况,似可以在各省设立“法官评估委员 会”,委员会成员可以由省人大主任、省政协主席、省高级人民法院院长以及三到 五名资深法学专家和律师以及代表各行各业的不同利益的公民组成。借鉴美国康 乃狄格州经验(Conneetieut)对法官举止、法律能力、司法管理技能等进行评估。
〔10〕法院判决后的案件存档,向公众开放,以备公众查阅案卷的备案制度也可以 发挥群众的监督功能。这些制度的建立和完善,其本身存在的意义可能比查出某 些问题要重要得多。当然,在中国贯彻独立审判的宪法原则还有很多问题藉要解 决,如在思想上,官本位的陈旧观念和习惯,重行政机关轻司法机关的观念,以及如 何学习和借鉴其他法治国家的司法独立经验;在制度上,如何给法官独立地位以切实的制度保障,为保证独立审判原则得到有效实施,在宪法规定的人民代表大会制 度的框架之下,不仅法院要从人、财、物上摆脱行政机关的显规则控制,而且法官 在心理上也要脱离行政机关的潜规则控制;在人文素质上,还有法官素质有待进一 步提高等问题。随着中国深人推进依法治国和司法体制改革,加强执政党依法执 政能力、政治文明和小康社会的建设,我们确信中国独立审判的宪法原则将得到 更好地坚持和贯彻。
