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有关社会政策的论文
有关社会政策的论文 有关社会政策的论文篇一 《进展与分歧：近年我国社会政策研究述评》 【作者简介】李迎生，孙平，中国人民大学社会与人口学院。【内容提要】本文对近年来国内学界关于社会政策理论研究的成果进 行了比较全面、概括的梳理与评论，主要从社会政策的内涵与外延、社会政策的 理念基础、社会政策的目标定位、社会政策的主体、社会政策的目标群体等几个 方面讨论了我国社会政策理论研究取得的进展与存在的分歧。
【关键词】我国/社会政策研究/述评 社会政策有时也称为社会福利政策，是国家和政府为解决社会问题以 实现社会公正、增进国民福利的目标而制定的，是各种相关法律、条例、措施和 办法的总称。在市场经济条件下，社会政策是国家和政府纠正“市场失灵”、调节 社会关系、缓解贫富差距、促进社会和谐的有效手段。在社会学的学科体系中， 社会政策或福利问题研究属于应用社会学的范畴。
早在20世纪初叶，就有一些社会学家从事过社会政策的研究，并有一 定的成果问世。但在新中国成立以后较长的一个时期，随着社会学的被取消，社 会政策研究被人为地中止了，甚至社会政策这个词也一度停止了使用。直到改革 开放后，这种局面才逐渐改观。特别是自21世纪开始以来，新一届中央领导集体 “以人为本，全面、协调、可持续”的科学发展观及“构建社会主义和谐社会”目标 的提出，开启了中国社会政策的主流化进程①，并且催生了我国社会政策时代的 到来②。在这一前所未有的历史机遇期，中国社会政策研究出现了相对繁荣的局 面，在理论研究与应用研究方面都取得了一定的成果。
限于篇幅，本文主要对近年来国内学界关于社会政策理论研究的成果 进行比较全面、概括的梳理，对取得的进展与存在的分歧进行客观的评论。
一、关于社会政策的内涵与外延 关于社会政策的内涵，学术界至今仍存在广泛的争论。总体来说，国 内对社会政策含义的认知表现为一个不断深化的过程。早期有学者将社会政策界定为“一个政党或国家，为实现某个历史时期的路线、任务，达到一定目的而在 社会生活和社会活动方面实施的有关行动准则”。③ 后来，又有学者提出“社会 政策不仅仅是一种思想，而且还是一种制度化的安排，是一种针对社会问题的集 体行动。”④ 上述两种观点确立了国内学者理解社会政策内涵的两种取向，即“规 则说”和“行动说”。⑤ 但是，由于受到认识上的局限，早期的“规则说”存在过于 宽泛的问题，而“行动说”又显得对社会政策的独特性认识不足。
后来的研究者在上述基础上，深化与发展了对社会政策内涵的界定。
杨伟民认为：“社会政策是一定地域范围内的公共权威机构制定的，使个人或家 庭可以在市场之外以非等价交换的社会供给方式得到可以直接支配或使用的资 源，以满足社会性地认识到的个人需求、增进公民的个人福利和社会福利的政 策。”⑥ 该定义属于“规则说”。而关信平在《社会政策概论》中则将社会政策定 义为“政府或其他组织在一定社会价值的指导下，为了达到其社会目标而采取的 各种社会性行动的总和。”⑦ 带有明显的“行动论”的取向。
在学术界对社会政策内涵的认识不断深化的过程中，也有部分学者试 图超越上述两种传统取向，开辟新的研究视角，从而使社会政策的界定在一定程 度上呈现出多元化的发展趋势。
关于社会政策的外延，学术界也有不同看法。关信平指出社会政策的 外延涵盖社会保障政策、公共医疗卫生政策、公共住房政策、公共教育政策、劳 动就业政策、社会福利服务政策、针对专门人群的社会政策体系，以及其他一些 政策行动领域。⑧ 李秉勤和贡森指出，社会政策的外延涉及社会服务领域的政策及管理 实践(包括社会保障、医疗、教育、就业、社区照顾和住房等)、各种社会问题(包 括犯罪、残疾、失业、老龄化问题等)的防治措施、关于社会弱势群体(包括农民 工群体、城市下岗职工群体、流浪乞讨群体等)的特殊政策⑨。这一界定非常广 泛，且将社会政策的内容按其作用领域划分为不同的类别。
郑杭生、李迎生则基于保障弱势群体的生存权与发展权的实际需要， 将社会政策划分为补偿性社会政策与发展性社会政策两个层次，每个层次都包含 若干具体的社会政策⑩。
社会政策的外延受历史传统、民族习惯、宗教信仰、经济社会发展水 平、以及时代背景等方面的影响与制约，在不同国家的不同时期表现为不同的内容。随着生产力水平的不断提高，社会文明程度的逐步加深，特别是伴随公民权 利意识的觉醒，以及公民社会的发展，我国社会政策的外延呈现出不断丰富与扩 展的趋势。
二、关于社会政策的理念基础 任何学科都有自己所秉持的核心理念与价值追求，社会政策研究作为 “关切着某种共同的人类需求和问题”(11) 的学科，从不讳言自己的价值诉求。
在中国社会政策的初创时期，与计划经济时代的总体性社会相适应， 我国的社会政策以朴素的平等原则作为自身的理念基础，采取简单的平均主义的 行为方式，机械地追求起点、过程与结果的完全平等。(12) 改革开放以来，伴 随着现代化和市场经济的正常发育，以及中国社会由总体性向后总体性的结构转 型，我国社会政策的理念基础发生了重大的转向，对这种转向的不同概括，在社 会政策研究领域形成两大派别：“公平效率派”与“公正派”。
“公平效率派”认为社会政策除了要解决社会的不公正问题，更要关注 社会的发展问题，从而把效率也纳入到社会政策的理念基础中。杨团指出，在中 国，“以公平为基础，以效率为导向”应当成为社会政策的价值理念基础。(13) 同 时她提出在这种理念基础的导向下，中国的社会政策应该体现社会保护与社会促 进并重的原则。所谓社会保护，主要是指政府对在市场化、全球化和社会变迁过 程中的受害者提供积极的保护和补偿;所谓社会促进，是指通过实施社会政策来 提高整个社会的人力资本，增强处境不利者在经济、社会和文化等方面的能力， 以求得整个社会在公平基础上的效率的提高(14)。
吴忠民、朱文兴是“公正派”的代表人物。朱文兴认为现代社会中的任 何社会政策的设计与安排，必须以公正的基本理念为依据。公正的社会政策对于 构建社会主义和谐社会具有基础性、根本性的重要意义和作用。(15) 吴忠民提 出改革开放以来我国社会政策的理念基础发生了重大变化，即由以往平均主义的 基本取向转变为现代公正意义上的基本取向。在此基础上，他将作为社会政策价 值理念的现代公正原则界定为由四个方面的基本规则所构成的有机体系：(1)每 个社会成员的基本尊严和基本权利应得到保证的规则;(2)机会平等的规则;(3)按 照贡献进行分配的规则;(4)社会调剂的规则。(16) 公平效率理念似不宜作为社会政策的理念基础。社会政策以公民特别 是弱势群体的“福利”作为自身的首要目标，而并非依附并服务于经济发展的目标，为了实现社会政策的可持续发展，以及社会政策与经济政策的良性互动，在社会 政策制定与实施的过程中，应当考虑效率原则，但若将其作为社会政策的核心理 念与价值诉求，可能使社会政策偏离其初衷，重蹈沦为经济政策的辅助性工具而 被边缘化的覆辙。而现代意义的公正理念，作为明确的价值追求，在承认差异的 基础上追求公平与合理，已经得到学术界以及社会各界的广泛认同，可以作为社 会政策的理念基础。
三、关于社会政策的目标定位 关于社会政策目标定位，也是近年国内学者讨论较多的一个问题。朱 文兴指出“社会政策以解决社会问题、保证社会安全、改进社会环境、增进社会 的整体福利为主要目标。”(17) 杨团指出“社会政策以促进社会和谐与人的可持续 发展为基本目标”。(18) 何忠国则归纳出“社会政策的最终目标指向社会公 正。”(19) 对社会政策的目标定位进行过专门研究和系统论述的主要有刘庆龙、 韩树军、李培林、张敏杰以及郑杭生、李迎生等。刘庆龙和韩树军归纳出社会政 策的目标具有批判性、预测性、趋向性的基本特征，同时将社会政策目标划分为 总体目标和具体目标、长期目标和近期目标、刚性目标和弹性目标。(20) 但他 们并没有指明社会政策目标的具体内容。
李培林概括了社会政策所包含的三个基本目标：第一、其宗旨皆为行 善--政策指向“利为民所谋”;第二、兼有经济与非经济的目标，如最低工资、最低 收入保障标准等;第三、涉及某些进步的资源再分配手段，如以富济贫。(21) 张敏杰对社会政策目标体系的界定更为清晰、明确，并且体现出层次 性特征。社会政策目标体系包含三个层次：第一、社会救助层次，针对贫困、犯 罪等社会问题，把对最困难的和有问题的群体的救助和提供服务作为目标;第二、 收入安全层次，针对疾病、老年、妊娠、工伤、残疾、失业、丧偶和失怙这八种 主要的收入风险，为大多数人提供收入保障;第三、促进社会平等和为所有人实 现发展潜能。(22) 与上述学者关于社会政策目标定位的看法相比，有的学者从国际学界 关于社会政策目标从克服贫困到消除社会排斥的转变(23) 得到启示，结合中国 国情，认为我国现阶段“不能将政策目标仅仅局限于消极的补偿与救助，而应与 消除社会排斥、实现社会整合结合起来。”(24) 应该说是比较明显的创新。以反对社会排斥为作为基本目标的社会政策应用研究是近年学术研究的热点之一，已 经产生了不少有价值的研究成果(25)。
四、关于社会政策的主体 社会政策主体是指发起或参与社会政策制定、执行、评估和监督的全 过程，或过程中的某一部分的团体、组织和个人构成的制度化的行动者体系。对 于社会政策主体的构成，学者们提出了各自的观点。关信平是对社会政策主体论 述较为全面、系统的学者。他详细阐述了社会政策主体所要承担的四个方面的角 色：社会政策行动的责任者、社会政策行动的组织者、资源提供者、社会服务的 直接提供者。并且从责任、角色、公共行政三个角度将社会政策主体划分为不同 的层次。(26) 他强调政府是社会政策最重要的主体，同时也肯定非政府、非盈 利组织、社区、个人在社会福利中的角色与作用。
刘庆龙等将社会政策的主体分为直接主体和间接主体(27)。直接主体 是指直接参与社会政策活动或直接受益与受损的主体，由在一个国家中享有法律 规定或授予的权力地位、具有一定的公共权威的机关、组织或个人构成，包括立 法机关、行政机关、司法机关、执政党等;间接主体是指间接参与社会政策活动 或间接受益与受损的主体，这类主体虽然在一定程度上通过多种方式参与了社会 政策的过程，但由于地位的限制，他们自己并不拥有合法的权力去做具有强制力 的社会政策决定。
关信平对社会政策主体角色的归纳全面、系统、具体、细致;但似嫌 过于复杂。刘庆龙等将社会政策主体区分为直接主体与间接主体在一定意义上是 对社会政策主体认识的深化;但将直接(间接)受益与受损者皆归为社会政策主体， 外延过于宽泛，可能导致社会政策主体与客体在一定程度上的混淆。
我们注意到，国际学界将社会政策主体划分为决策主体和实施主体的 新思路(28)，对我们界定社会政策主体，很有参考价值。
五、关于社会政策的目标群体 在这一问题上，目前我国学术界存在激烈的争论，基本上可以划分为 两种意见，一种坚持目标群体的全民性，即社会政策理应惠及全体社会成员;另 一种主张目标群体的选择性，即当前我国的社会政策应当指向社会弱势群体。
持第一种意见的学者明显受到民主社会主义的影响，他们根据“普遍性社会权利”的原则，认为社会政策应当以普遍性的方式无差别地为全体公民提 供相同的福利待遇，从而使接受社会福利成为公民的一项正当权利。在此基础上， 他们提出社会政策理应面向全体社会成员，具有普惠性亦即全民性。(29) 持第二种意见的学者更多地受到新自由主义的影响，秉持“特殊性社 会关照”的原则，主张社会政策应当首先界定社会中或一个群体中确实具有特殊 困难的社会成员，并在此基础上将资源与服务集中提供给那些真正困难的个人和 家庭。他们把社会政策的目标群体界定为社会弱势群体。他们认为坚持社会政策 目标群体的选择性将有助于避免或降低福利资源的无效使用，提高社会政策的效 率，防止“福利依赖”。
社会政策目标群体的界定必须立足于我国当前的基本国情，那就是人 口多、资源匮乏、生产力发展水平低下，贫富分化严重、地区发展很不平衡，目 前处于并将长期处于社会主义初级阶段。在这样的社会现实面前，“全民性”的社 会政策可以作为远期的构想，但尚不具有实践的现实基础。在弱势群体问题加剧， 社会矛盾一触即发的转型期，我国社会政策的当务之急是从“社会责任观”出发， 将政策目标直接指向社会弱势群体的福利需求。
社会政策理论研究的内容远远不止上述这些;近年国内学界对社会政 策理论问题的关注和讨论也涉及到更多的内容，如本文第一作者在对弱势儿童问 题的研究中，就讨论了社会政策的实施模式问题(30)(当然这方面的探讨还有待深 化)，限于篇幅，这里就不一一涉及讨论了。
注释：
①刘敏军、戴开尧：《论当前中国社会政策的主流化趋势》，《马克 思主义与现实》，2005年第5期。
②王思斌：《社会政策时代与政府社会政策能力建设》，《中国社会 科学》，2004年第6期。
③张敏杰：《社会政策及其在我国社会经济发展过程中的取向》，《浙 江社会科学》，1999年第6期。
④梅建明：《社会发展与社会政策》，《天津社会科学》，1999年第 4期。⑤徐道稳：《社会政策的四维视角》，《社会科学研究》，2005年第 3期。
⑥杨伟民：《社会政策导论》，中国人民大学出版社，2004年，第53 页。
⑦关信平：《社会政策概论》，高等教育出版社，2004年，第15页。
⑧关信平：《社会政策概论》，第18页。
⑨李秉勤、贡森：《〈英国社会政策译丛〉出版说明》，《英国社会 政策论文集》，第2页，商务印书馆，2003。
⑩郑杭生、李迎生：《全面建设小康社会与弱势群体的社会救助》， 《中国人民大学学报》，2003年第1期。
(11)杨团：《社会政策研究范式的演化及其启示》，《中国社会科学》， 2002年第4期。
(12)吴忠民：《从平均到公正：中国社会政策的演进》，《社会学研 究》，2004年第1期。
(13)杨团：《社会政策研究范式的演化及其启示》，《中国社会科学》， 2002年第4期。
(14)关信平：《全球化背景中的中国社会政策》，载《社会政策：国 际经验与国内实践》，华夏出版社，2001年，第22—23页。
(15)朱文兴：《社会政策的公正性：构建和谐社会的基石》，《国家 行政学院学报》，2006年第5期。
(16)吴忠民：《公正与社会政策》，《理论前沿》，2002年第7期。
(17)朱文兴：《社会政策的公正性：构建和谐社会的基石》，《国家 行政学院学报》，2006年第5期。
(18)杨团：《中国社会政策演进、焦点与建构》，《学习与实践》， 2006年第11期。(19)何忠国：《注重对社会政策的研究和完善》，《红旗文稿》，2007 年第1期。
(20)刘庆龙、韩树军：《中国社会政策》，河南人民出版社，2002年， 第40页。
(21)李培林：《社会政策不应落后于经济政策》。
(22)张敏杰：《中国弱势群体研究》，长春出版社，2003年，第272-273 页。
(23)唐钧：《社会政策的基本目标：从克服贫困到消除社会排斥》， 《江苏社会科学》，2002年第3期。
(24)郑杭生、李迎生：《社会分化、弱势群体与政策选择》，《中国 人民大学中国社会发展报告2002》，第18页。
(25)例如曾群、魏雁滨的《失业与社会排斥：一个分析框架》(《社会 学研究》2004年第3期)、石彤的《中国社会转型时期的社会排挤：以国企下岗女 工为视角》(北京大学出版社，2004)、李迎生、刘艳霞的《社会政策与农民工群 体的社会保护》(《社会科学研究》2006年第6期)、银平均的《社会排斥视角下 的中国农村贫困》(《思想战线》2007年第1期)等。
(26)杨团、关信平：《当代社会政策研究》，第13-20页。
(27)刘庆龙、韩树军：《中国社会政策》，河南人民出版社，2002年， 第32-37页。
(28)杨团：《社会政策研究范式的演化及其启示》，《中国社会科学》 2002年第4期。
(29)吴忠民：《从平均到公正：中国社会政策的演进》，《社会学研 究》，2004年第1期。
(30)李迎生：《弱势儿童的社会保护：社会政策的视角》，《西北师 大学报》，2006年第3期。
来源：作者：李迎生/孙平有关社会政策的论文篇二 《引致和谐的社会政策》 内容摘要：回顾自1978年至今30年间中国社会政策的演变和发展，一 种引致和谐的社会政策正在中国形成。社会政策的结构从实践性社会政策与学科 性社会政策的失衡走向协调;主题从发展与公正分离走向二者的统一;目的从追求 高的生活水平走向追求好的生活方式;功能从应付矛盾走向引致和谐;品格从他性 走向自性;地位从边缘走向中心。
关键词：社会政策 实践性 公正 他性 自性 作者：景天魁，中国社会科学院社会学研究所研究员、博士生导师。
(北京：100732) 回顾自1978年至今30年间中国社会政策的演变和发展，我们可以欣喜 地说，由于广大社会政策研究者和实践者的不懈努力，中国的社会政策取得了巨 大的进步，也许这一领域的成就不能与经济成就相比，但它的变化无疑是历史性 的，如果用一句话来概括，那就是：一种引致和谐的社会政策正在中国形成。笔 者试图从结构、主题、功能、品格和地位等方面，描绘它的主要特征。
社会政策的结构：从实践性社会政策与学科性社会政策的失衡走向协 调 这里所说的结构，首先是指社会政策的构成。当我们要考察中国的社 会政策并研究它的结构时，确定我们的视野范围是首要的。正像中国自古以来并 没有“社会”一词，但却形成了世界上最大、最复杂的社会，而且在很多时候还治 理得很好一样;中国作为学科的社会政策也起步较晚并且一度发展不顺利，但是 实践性社会政策却一直存在，并且积累了丰富经验。我们都看到，例如，中国每 年都能安排新增的1000多万人就业，其规模相当于有些发达国家的总人口，而失 业问题就是在那些拥有完善的就业政策的发达国家也是一个棘手的问题。中国每 年都有1.5亿人在流动就业，人口迁移规模既在世界历史上前所未有，又长期保持了基本稳定。诸如此类的现象很多，从社会政策的角度讲，很多问题是在学科 性社会政策还没有做出反应的情况下就基本获得解决的。很多时候实践性社会政 策走在了学科性社会政策的前头。我们且不忙评论这种现象，先要承认这个事实。
改革开放以来，一些由迫切的现实问题直接引发的社会政策取得了重要的进展， 尤其是那些主要依靠行政和财政手段的社会政策，例如计划生育政策、环境保护 政策、扶贫政策等。这种情况告诉我们，在回顾社会政策的发展过程时，我们的 视野不能局限于学科性社会政策，应涵盖实践性社会政策与学科性社会政策两个 方面;另外，要特别重视实践性社会政策与学科性社会政策二者的关系。
一个好的社会政策结构体系，应该是科学、公开、开放的体系。如何 能够形成这样的结构体系呢基础就在于实践性社会政策与学科性社会政策的均 衡和结合。
改革开放30年来中国社会政策的发展历程，是实践性社会政策与学科 性社会政策从不均衡走向均衡、从分离走向结合的过程。由于社会结构的转型和 社会问题的凸显，改革开放以来，是中国社会政策出台比较频繁的时期，数量空 前之多，范围空前之广。另外，在政府的重要文献如政府工作报告中，有关社会 政策的内容占据的比重越来越大，地位也越来越重要。在这种情势下，社会政策 研究的必要性和紧迫性大大增加。为了回应实践的需要，20世纪90年代后期，中 国社会科学院率先成立了社会政策研究中心，此后，社会政策教学与研究机构在 世纪之交以“井喷式”发展，短短几年时间，大学设立的社会政策和社会工作系或 专业就达211家，教学和研究人员3000多人，在校本科和研究生4万人左右，分别 超过已经恢复和重建30年的社会学学科的2倍以上。如果加上政府相关部门的社 会政策研究机构，中国目前已经拥有了世界上最庞大的社会政策研究和教学队伍。
这支学科性社会政策专业队伍虽然很年轻，但它的出现立即改变了中 国社会政策的面貌：从政策的形成来说，几乎所有的政府部门都设立了专家委员 会等咨询机构;重大政策出台之前，一般会组织课题进行必要的论证和可行性研 究，如对医疗体制的改革就有若干研究机构独立提出了各种各样的方案;以及开 展政策执行情况的评估，如对最低生活保障制度的评估和完善。
我们知道，社会政策的科学性与公开性、开放性直接相关。公开性、 开放性不仅表现在非政府部门参与社会政策的形成过程，还表现在出现了一批民 间的独立法人研究机构、调查机构和网站，形成了可以影响政策形成的民意表达 渠道和机制;不仅表现在中国社会政策重视参照、借鉴别国的经验，而且更直接 地表现在中国加入了许多重要的国际公约。比如，中国先后加入了《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》、《关于难民地位的 公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《儿 童权利公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》等。中国在社会政策方面的 这种开放态势是史无前例的。
我们已经进入了社会政策发展的新阶段，实践性社会政策与学科性社 会政策如何均衡、如何发展的问题是新阶段的主要问题之一，也是引致和谐的社 会政策得以顺利发展的前提。
社会政策的主题：从发展与公正分离走向二者的统一 社会政策是以公平公正作为核心理念的，否则，它就没有在市场经济 条件下独立存在的必要。因为，正是由于存在着社会分化和社会矛盾，特别是贫 富差距和权利歧视，才需要有社会政策去调整和改革，才发展出维护人们的基本 权利，满足人们的基本需求的理论和政策。因此，就其本性而言，社会政策是要 强调权利的一致性、利益的公平性。也就是说，社会政策发挥作用的方向总是与 社会分化的趋势和市场作用的方向相反。但是，在中国社会政策大发展的前期， 明确社会政策的职责，找准社会政策的定位，却经历了一个过程。
在20世纪70年代以前，以贝弗里奇报告为代表，社会政策背后的基本 理念无疑是公平公正;70年代以后，随着福利国家改革的呼声日渐高涨，发展特 别是以促进经济增长为主要目标的发展成为推动社会政策转向的主要理念。公正 理念和发展理念因为在历史上有过前后替换的过程，它们之间差异的一面被充分 强调了，而它们一致的一面却被忽视了。正是在这种思潮背景下，中国社会政策 兴起了，尽管与西方社会政策的演变过程大相径庭，中国对发展是第一要务的强 调和对计划经济时代平均主义的批判，却容易使人去比附西方社会政策的演变过 程，这样，公正理念和发展理念一致的一面就有意无意地被掩盖了。笔者在2003 年提出“作为公正的发展”这一概念，实质上针对的就是那个时候我们的社会政策 热衷于充当经济政策的附庸，而根源就在于忽视了公正理念和发展理念内在的一 致性。
经过改革开放30年的认识深化，社会政策的理念已经从改革开放以前 的平均主义、经过差别主义、回归到社会政策的本义。不过，不是回归到单向度 地追求公平，而是追求发展与公平的一致性和有助于实现公平的发展。最能够体 现“发展与公平的一致性”的，首推教育，发展教育既是实现社会公平的基础，又 是推动经济社会发展的动力。当然，一般地说，所有社会方面的公平的实现，都有助于为经济社会发展提供良好的社会条件。所谓“有助于实现公平的发展”，例 如新农村建设，它本身意味着农村、农业的发展，又可以带动相关工业的发展， 扩大城镇就业，促进城乡资源合理流动，推动公共服务的均等化。
中国社会政策在以往30年的发展过程中，完成了从平均主义、经由差 别主义、到发展与公正的统一这样一个理念的转变。经过这样一个过程，我们既 不是仅仅追求发展，也不是仅仅追求公正，我们追求的发展是作为公正的发展， 我们追求的公正是在发展中实现的公正。这就意味着，社会政策的主题不仅仅是 就事论事地解决弱势群体的利益问题、贫困救助问题等等，而是要把经济发展与 社会公正统一起来、结合起来。这是当代中国社会政策的真正主题。
社会政策的目的：从追求高的生活水平走向追求好的生活方式 既然主题有所转变，社会政策的目的也就相应转变。在以解决温饱问 题为主的阶段，经济政策的目的是扩大生产，社会政策也必须服从于经济政策， 因为只有供给增加了，温饱问题才能得到解决。此后，随着经济水平的提高，人 们开始追求生活质量，在这种目的指向下，社会政策还是跟着经济政策跑：经济 上追求GDP，社会政策就帮助扩大消费。欧美国家的社会政策以追求福利最大化 为目的，所谓“生活质量”，主要是消费性的、享受性的，这就决定了它们的社会 政策不可能真正独立于经济政策，更不可能去矫正和引导经济政策。
中国目前还处于全面建设小康社会的阶段，总体的生活质量还不高， 我们还要以经济建设为中心，在这个阶段，社会政策也难以独立于经济政策。但 是，中国的社会政策也到了需要独立思考的时候：到底社会政策以什么为目的， 怎样处理社会政策与经济政策的关系如果我们不及早搞清楚这个问题，不仅社会 政策会误入歧途，经济政策也会出状况。
毫无疑问，经济政策与社会政策应该是协调的、相互补充的，二者如 车之两轮，共同保证社会的健康运行和发展。特别是对于现代市场经济社会来说， 社会政策在协调各方利益关系，保证社会安全稳定，促进社会全面发展方面发挥 着无可替代的作用。但是，长期以来，中国存在着严重的“重经济、轻社会”的偏 向，经济目标优先于社会目标，社会政策与经济政策严重不平衡，社会政策甚至 一度迷失了自己的目的。
一个好的社会政策应该代表社会的理性目的。中国目前的生活消费已 经超过了生态和环境的承受能力。中国人目前的人均电力、石油消费、人均占有道路和住房占地不及美国人的1/10，如果我们的人均资源消耗水平达到美国的人 均水平，地球资源无疑将难以承受。固然，我们中国人也有享受高质量的生活水 平的权利，但是理性地说，如果我们追求美国人的生活方式，那是没有出路的。
既然中国在相当长的时期内，人均占有资源、人均收入不可能高于发达国家的水 平，那么中国人是不是一定不能生活得比别人幸福在人均资源、人均收入不是很 高的情况下，能够给国人找到一种幸福的生活模式，那才是社会政策真正的本事。
如果人均占有资源很多，人均收入很高，那么人们至少是大多数人自然会生活得 很好，社会政策高明不高明其实是无所谓的。
笔者2005年在南京、2006年在剑桥大学、2007年在广州，多次鼓吹中 国人要创造一种好的生活方式，[1]用梁漱溟老先生的话说，就是好的活法。按 照这位老先生的预言，中国有一天真能崛起的话，必定就是这种文化的崛起。如 果要按照西方现代化的模式和思路，人均占有资源越多越好，马路越宽越好，车 越快越好，导弹打得越远越好，无尽无休，永无宁日，最终只能走向毁灭。所谓 中国人好的活法，最起码应该包括这么几个要素：第一，在人和自然的关系上， 我们一方面追求高素质的物质享受，但同时也要适可而止，不比富，不炫富，不 做金钱奴隶。这样我们才可能找到一种比较滋润的活法。第二，在人和人之间的 关系，或者说人和社会之间的关系上，一个好的社会，不仅应该是有秩序的，而 且也要使社会成员活得不累。有人和人之间的和谐关系，才会有轻松愉快的活法。
第三，健康的精神世界。高品位的精神享受，积极向上、自觉自律，这样才能活 得有滋有味。一种好的生活方式，是中国人在确定发展模式、发展目标方面有可 能做出的最理智的选择，也是中国人有可能对人类、对未来做出的最重要的贡献。
到底中国人要创造的好的生活方式应该是什么样子的，需要讨论，需 要在未来实践中去创造。但是，社会政策的目的应该是什么，实践已经告诉我们 了：单纯以追求富裕为目的的社会政策必然做经济政策的附庸，只有从以钱为本 真正转到以人为本，转到追求人类的幸福，才是社会政策的主旨，这样的社会政 策才能获得引领社会发展的资格。
社会政策的功能：从应付矛盾走向引致和谐 改革开放前期(约1978~1991年)，社会政策处于修补时期。党的十一 届三中全会的召开，为中国社会政策的拨乱反正、恢复重建创造了政治和社会条 件。1978年以后的几年内，国务院密集地颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行 办法》、《关于工人退休、退职的暂行办法》、《关于军队干部离职休养的暂行 规定》、《退伍义务兵安置条例》等法规，有关部门制定了《农村合作医疗章程(试行草案)》等。这么多的“暂行”、“试行”表明当时迫于恢复社会正常生活之急， 社会政策的出台带有应急、补救的性质。同一时期，还在部分地区开始了国有企 业职工失业保险、集体企业职工养老保险及救灾保险等的改革试点。整体而言， 这一时期的社会政策主要是为了解决历史遗留问题和恢复正常的社会秩序，具有 恢复、修补和应急的特点。
1992~2002年，随着经济改革的深化，社会主义市场经济体制的逐步 建立，社会结构、思想观念发生了剧烈而深刻的变化。这一时期的主导倾向是只 有经济发展了，才有解决其他问题的物质基础，而许多人也相信只要经济搞上去 了，其他问题均可迎刃而解。所以，在经济改革上紧锣密鼓地开展国有企业改革、 产权转移、企业并购、引进外资、鼓励私人企业的同时，社会政策为服务于经济 改革而忙于出台诸如应对下岗失业、发放生活补贴、实行最低生活保障、保证养 老金按月足额发放等措施;正如主力军在前方冲锋，担架队在后面支援一样。另 一方面，由于经济主体多元化、劳动力市场化、就业形式多样化，以及收入差距、 城乡差距、地区差距拉大，新的弱势群体的出现等等，一系列新情况、新问题、 新挑战要求社会政策去应对，这一时期先后通过了《残疾人保障法》、《妇女权 益保障法》、《老年人权益保障法》、《劳动法》、《公益事业捐赠法》等保护 弱势群体和劳动者权益、发展社会事业的法律法规。国务院继1991年发布《关于 企业职工养老保险制度改革的决定》后，又制定了失业保险条例、农村五保户供 养工作条例、城镇最低生活保障条例等法规，还制定了下岗职工基本生活保障制 度及深化养老保险、医疗保险、城镇住房福利制度改革政策，制定并实施了大规 模的“八七”扶贫攻坚计划等。总的看来，由于要解决新问题，就要有新办法，这 一时期的社会政策在某些方面的内容上有所创新，[2]但在参考和模仿外国做法 上的不成功之处也不鲜见。[3] 2003年，从对城市流浪乞讨人员的收容遣送政策到救助管理政策的转 变，标志着把社会政策的理念转移到以人为本的基础上来，把管理寓于服务之中。
虽然就起因来说，其仍属对特殊事件的被动应对;但就实质来说，这是社会政策 从被动地应付矛盾向主动建立解决矛盾的新机制的重大转变。同年，从旧的农村 合作医疗制度向新型农村合作医疗制度的转变，标志政府主动地把财政力量投放 到迫切的民生问题――健康问题的解决上，扭转了合作医疗只依靠个人缴费和乏 力的村级集体而屡试不爽的困局。这意味着政府不再拘泥于以社会保险为主的制 度框架，增强了在民生问题上的国家责任。这些虽然在一定程度上是迫于“看病 难、看病贵”以及“上学难、上学贵”等凸显的社会问题的压力，但毕竟表明了福 利提供思路的转变。2006年，关于和谐社会的决议正式强调民间组织特别是专业性产业组 织、公益性服务组织等在社会建设中的作用，标志着引致和谐已经成为社会政策 的功能性目标，一种服务于开创和谐社会的社会政策体系开始全面展开。其中一 个重要转变，是行动主体由政府与市场(个人)的二元结构转向政府、市场(个人) 和社会(民间组织)的三元结构。这标志着国家在随着市场经济的建立而调整政府 与市场的关系以后，开始在社会建设的总体布局中主动调整政府与社会的关系， 也就是探索一种政府与社会之间从自上而下的管理到平等对话式合作的新型关 系。
2007年，最低生活保障制度从城市全面推广到农村，标志着开始打破 长期以来延续下来的社会保障制度“重城轻乡”，社会保险只在城镇内部扩大覆盖 面的不平等格局，这意味着在社会福利提供方面开始消除对广大农民的歧视。
2008年，设立对四川汶川地震遇难者的全国哀悼日，标志着以人为本 真正成为社会政策的价值基础。抗震救灾这种社会救援、社会救助，承认每个人 的生命价值是同样珍贵的，这种救助不问出身、地位、年龄、性别、职业、贡献 和政治表现，这对我们社会政策的价值基础是一个冲击。以往我们的社会政策有 意无意地在社会的不同人群之间制造了过多的区隔和矛盾，仅以退休一事为例， 离休和退休不一样，在机关单位退休和在企事业单位退休不一样，早退休和晚退 休不一样，城镇职工有退休待遇而农民没有退休待遇等等。社会政策本来是为了 解决矛盾的，不小心却制造出了不少矛盾。
为了解决矛盾而制造了矛盾，这的确是社会政策的一个难缠的悖论。
如果我们能够根本解决矛盾，那自然是实现社会和谐的一条途径。问题是我们处 于社会转型时期，社会利益分化，价值多元，矛盾复杂，很多矛盾在短时期内不 可能根本解决。而社会政策又往往是同时追求双重甚至是多重目标，例如，既要 发展劳动密集型产业，又要发展高技术产业;既要扩大就业，又要“减员增效”;既 要拉开差距，又要实现公平;既要鼓励竞争，又要社会安定等等。那么，如何能 够在存在矛盾、承认矛盾、甚至利用矛盾的情况下，实现社会和谐，就是对社会 政策的严峻考验。为此就要探索另外一条途径：在相互冲突的利益中找到最大的 共同利益，在相互矛盾的取向中达成最大的共识，以较小的成本获得最大的公平 效益。研究证明，在不同利益的底线上可以找到最大的共同利益;在各种意见的 底线上能够建立最大的共识;优先满足或补偿获益最小或最弱势群体的需要和利 益，公平效益最明显――这就是底线公平。底线公平不只是一种公平理论，也不 完全是一种理念，它更是社会政策，而且是现实可行的社会政策。它是在承认存在着复杂的社会矛盾而又短时无法消除这些矛盾，承认存在着严重的社会分化和 社会差距而又短时无法回避这些差距的情况下，追求以体现公正公平为主要标志 的社会和谐的现实的、理性的、科学的选择。
经过多年的探索，中国社会政策逐渐摆脱了被动应付矛盾和问题的阶 段，步入了在矛盾凸显的发展阶段而能引致和谐的佳境。社会政策之所以能够发 挥这样的功能，因为它以坚持以人为本为理念，以重视民生为取向，以调整国家 和社会的关系、转变政府职能为关键，以保护弱势群体、实现底线公平为重点， 以统筹各方实现共赢为途径，以全面调整阶层之间、城乡之间、地区之间的利益 关系为基础，缓解社会紧张，增进社会团结，探索和创造了在矛盾凸显中引致和 谐的中国特色的社会政策。
社会政策品格：从他性走向自性 中国社会政策的转型和建设，发生在经济体制改革之后，所以在一定 程度上很自然地吸取了经济体制改革的经验和教训，在政策选择上更加注重从中 国的实际出发，以能够真正有效地解决中国的问题为评判标准，慎言“与国际接 轨”，慎言“规范化”，宁愿让各地按照自己的情况和可能去办现阶段能够办到的 事;慎言“统一化”，目前中国的社会政策比经济政策更加五花八门，这种情况固 然有它的弊病，但却管用有效。
张秀兰、徐月宾曾经指出：“作为一个处于转型期的发展中国家，中 国的独特性更是决定了我们不能照搬国际经验，尤其是发达国家最好的做法、最 先进的经验，距离我们的现实条件可能更远，更不适合我们的国情。‘迎头赶上’ 的做法在社会政策中是不适用的。”[4]西方福利政策改革发生在西方发达的市场 经济国家，它们有比较稳定的政治和经济制度，改革仅限于政府的某些福利政策。
这种改革不是根本性的，而是一种改进。中国的改革不同于西方社会小步的、浅 层的改进，是被称为一场“革命”的全方位的社会转型，无论是经济体制、政治环 境，还是社会结构、思想观念，都发生了与西方国家大不相同的深刻变化。西方 福利国家强调个人责任、社会化，而中国眼下的现实是老百姓钱少，所以凡是依 靠群众个人缴费的制度，如旧的农村合作医疗、农民养老保险都搞不起来;一些 以个人缴费为主的制度，如城镇居民养老和医疗也进展缓慢。一些人却还在把自 己刚刚知道的西方那些强调个人责任、社会责任的理论当作宝贝拿到国内鼓吹。
这样做，有助于解决中国的问题吗能够增进老百姓的福利吗当然，我们不能走福 利国家的老路，但中国老百姓现在是福利饥渴，远不是福利过分;政府是应该尽 责，而不该一味强调负担过重。回顾以往30年的社会政策不难发现，凡是那些符合中国国情，适合老 百姓需要的制度和政策，就推行得快，效果好，群众欢迎。[5]如中国的最低生 活保障制度、就业和失业救助与保险制度、新型农村合作医疗制度等就是这样， 而它们与西方的同类制度有明显区别。总结我们的经验，所谓中国社会政策的“自 性”至少有以下特点：
1. 包容性。几乎所有的好理论、好政策在中国都可能有用武之地， 但又都显得不足。所谓“都有用”，是因为中国的差异性太大，需求多样化，不单 是吉登斯的“第三条道路”，就是第四、第五条道路在中国也许都走得通;不单是 安德森的“三个(福利)世界”，就是更多的世界也可能在中国找到影子;不单是谢尔 登的“资产建设”，就是“资本建设”、“资源建设”，还有阿马蒂亚森的“能力建设”， 在中国也都是需要的。但是所有这些，对于解决13亿中国人的也许是几十年、几 百年积累下来的问题而言，又都显得不够。
2. 实用性。中国社会需求巨大，而资源不足;差异巨大，却患不均。
这是做社会政策的人不可须臾忽略的国情。前者要求我们慎用资源，后者要求我 们善用资源，合起来就是要讲究社会政策的实用性。一百元钱，如果每人发一元， 可能谁的问题也解决不了;如果给饥饿者、失学者，可能解决大问题。
3. 时效性。追求社会政策的完美性、普适性、长效性，这是可以理 解的。如果既能够及时解决问题，又具有完美性、普适性、长效性，当然很好。
可是中国社会变化太快了，今天的政策很完美，但条件一变，明天可能就不适用 了。另外一个不容忽视的事实是，老百姓的需求太迫切了，如果一项政策迟迟不 能出台，例如农村养老政策，每耽搁一年，就会有几百上千万老人离开人世;再 如教育政策，每延迟一年，就会有几百上千万青少年耽误学业，影响他们一生的 前途，所谓救民如救火，时不我待。所以我们要承认政策的过程性、时效性，宽 容政策的缺陷。
社会政策是最与老百姓直接相关的学科，是最具实践性的学科，因而 是最应该反对“洋八股”的学科。我们不仅要读万卷书，还要行万里路，像费孝通 先生等老一代学者那样，只要还能走路，就坚持到基层去，到民间去，实地调查， 从实求知，吃透国情，了解民意，真正提出符合老百姓需要而又切实可行的政策。
社会政策的地位：从边缘走向中心中国社会政策学界对时代呼唤、社会需求做出了敏锐的回应。从2003 年起，社会学界就掀起了社会政策热。王思斌首先喊出“中国已经进入社会政策 时代”[6]，郑杭生也强调社会政策对于实现社会和谐具有重要意义，一大批学者 开始投身到社会政策学科。而党中央发出的建设社会主义和谐社会的号召和全国 上下建设和谐社会的实践，更赋予了中国社会政策学界历史性的使命――探索和 创造引致和谐的社会政策。
引致和谐的社会政策，以实践性社会政策与学科性社会政策的均衡和 结合为基础和前提，以发展与公正的统一为主题，以追求适合中国人的好的生活 方式为目的，以坚持以人为本为理念，以重视民生为取向，以调整国家和社会的 关系、转变政府职能为关键，以保护弱势群体、实现底线公平为重点，以统筹各 方实现共赢为途径，以探索和创造在矛盾凸显中引致社会和谐为己任。创造引致 和谐的社会政策，是中国的发展加给社会政策的研究者和实践者的重大责任，也 是世界发展给中国社会政策提供的一个难得的机会。
