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权义宪法规范的矛盾与趋势
权义宪法规范的矛盾与趋势 本文作者：王方玉 工作单位：华侨大学 一引论:何谓权义复合型宪法规范 对公民的基本权利或人权通过宪法规范加以确认是现代人权观念的基本 要求,也是加强人权保障的重要方法,目前已经成为各国比较通行的做法。列宁曾 说:宪法是人民权利的保障书。宪法的根本目的在于保障公民的基本权利,而实现 此目的主要依靠宪法对基本权利的宣示和执行,因而宪法文本中有关权利规范的 设计对于公民基本权利或人权的保障就具有重要的意义。从各国宪法规范来看, 一般是将公民的基本权利和义务分别加以规定,但在很多国家的宪法中还采取了 权利和义务合一的规范模式,即在宪法中将某项权利同时规定为义务。比如我国 现行5宪法6第42条就规定:中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。第46条规 定:中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。权义复合型宪法规范在宪法史 上早已有之,如1919年德国的5魏玛宪法6,在教育与学校一章,明确规定国家有义 务通过免费和强制入学来保障受教育权。这种立法模式在2世纪以后福利国家理 念和社会主义思潮的大背景下被迅速传播和效仿。1946年的法国5宪法6规定:任 何人有工作的义务,并享有就业的权利。1946年的日本国5宪法6第27条也规定:全 体国民都有劳动的权利与义务。意大利5宪法6第4条第2款规定:每个公民均有义 务根据自己的能力选择从事一种能促进社会物质或精神进步的活动或职务。现行 的西班牙1978年5宪法6第35条规定:所有西班牙人有劳动的义务和权利。葡萄牙5 宪法6第59条第2款规定:劳动的义务和劳动的权利不可分离。在我国历史上,1946 年5中华民国宪法6第21条也曾规定:人民有受国民教育之权利与义务。根据法理 学基本理论,对于法律规范,可以按照其所规定的行为模式的不同,把它们划分为 授权性规范、义务性规范和权义复合型规范。其中,权义复合型规范是指兼具授 予权利、设定义务两种性质的法律规范。其特点是一方面被指示的对象有权按照 法律的规定作出一定的行为,另一方面作出这些行为是他们不可推卸的义务。因 为权义复合型规范绝大多数是有关国家机关及其工作人员的组织生活和活动的 基本规则,所以又常被称为职权性规范。这种规范模式很少应用于对公民基本权 利的规定,但受到特定的历史和观念的影响,许多国家的宪法中仍保留了这种权义 复合型宪法规范。在我国法学理论界,多数人对此持赞成态度,认为这种宪法规范 的存在有利于确定公民对国家的责任和社会的稳定,尤其是在宪法学教科书中。相反,对此类宪法规范进行反思的著述比较少见,很多著作都一带而过,不去分析 这种宪法规范的利弊。从人权视角来看,宪法对于保障公民的基本人权具有重要的作用,因而对于宪法规范的研究是人权观念发展和实践进步的一个基础,不应该 忽视权义复合型宪法规范的利弊问题。笔者认为,这种宪法规范模式虽然有其道 德上的合理性,但也存在着许多弊端,在现代法治理念下,这种规定不利于人权观 念的发展和对基本权利的保证。本文即以工作权和受教育权为基础,分析权义复 合型宪法规范的内在理念、矛盾与修改的方向。
二内在理念:国家主义的影响 在各国宪法中,尤其是大陆法系国家的宪法中,权义复合型规范主要表现在 对工作权和受教育权的规定上。这两类权利属于基本人权已得到共识,国际人权 公约对此加以明确规定。5世界人权宣言6第23条规定了与工作有关的四个方面权 利:工作权、同工同酬权、获得公正合理报酬权、组织参加工会权。第26条规定 教育权和父母在子女教育问题上的选择权利。5经济、社会和文化权利国际公约6 对这两类权利进行具体化,与工作权利有关的是公约的第6、7、8、1条;而与受教 育权有关的是第13、14条。如前所述,许多国家的宪法也同时将这两项权利规定 为义务。将工作和受教育定位为基本权利或人权,这一点得到了世界各国的广泛 赞同,其原因也比较好理解,因为这些权利对于个人生存和发展是必须的。但把工 作和受教育同时规定为义务却不是一种人权的思路,从内在理念来看,这实际上是 国家主义或国家利益至上观念的一种体现,即把工作和教育视为服务于国家特定 政治、经济目标的工具。如同有宪法学者所言:公民接受教育,可提供个人以文化 素质与科学知识,对于人民在社会中谋生与发展大有裨益,这是对个体利益的促 进;而公民个体知识的提高对于整个社会文明的发展,也具有深刻的意义:一者,公 民个体文化水平的提高,意味着整个社会文化水准的提高;再者,普及教育可促进 社会各阶层的流动,较低阶层的人通过获得教育,得以充分开发自己的才干,服务 于社会,不至于埋没人才。[1]而将工作定为义务的依据是不劳动者不得食。一些 人劳动,另一些人不劳动,就造成公民间的不平等,妨碍共同生活。将工作定位于义 务,可以防止一些有劳动能力的人借助公共救济制度享受安逸,逃避劳动,增加政 府和其他纳税人的负担。就我国的宪法来说,这种规定在一定程度上还保留了计 划经济的管理色彩。从工作权来看,把工作定为一种义务表明了公民个人对国家 整体利益的服从和服务。把劳动权既作为权利,又作为义务,这在以前的宪法中是 没有的。考虑到我们是社会主义国家,在消灭了人剥削人的社会主义制度下,不应 容许不劳而获的现象存在。公民作为社会成员,必须从事劳动。[2]由于我国现行5 宪法6修订于改革开放初,当时还没有充分摆脱计划经济体制的影响,有这样的规 定也正常。在中央集权的计划经济时代,人人都是社会主义的劳动者和建设者,劳 动是个人的权利,更是个体的义务。在计划经济时代,个体被视为集权的计划经济的部分。劳动是光荣的,但并非自由的,因为在计划经济观念之下,个体的劳动更多 的是一种义务。[3]而对于受教育权来说,1982年,时任宪法修改委员会副主任委员 的彭真在5关于中华人民共和国宪法修改草案的说明6中明确表明,提高全体人民 的文化、科学、技术水平,对于建设社会主义的物质文明和精神文明,是不可缺少 的条件。我们不但要有一大批具有较高水平的业务知识和专门技术的专家,而且 要有广大的有文化的工农群众。如果广大工农群众缺乏必要的文化知识,就不可 能实现四化,不利于发扬社会主义民主和健全社会主义法制,也不可能顺利地克服 官僚主义。[4]把接受教育规定为义务很显然是为了服务于国家的发展目标。为 了国家和社会的发展,对公民提出一定的义务要求自然就不可避免,在法律思想史 上,这是社会连带主义法学的一个重要思想。因此我们所应肯定的,不是所有人生 而自由且平等享有权利,我们所应肯定的,是人作为集体成员而生,因此人应当承 担为维护和发展集体生活而应尽的义务,,个人权利只是其义务的产物,只是其必 须自由和充分地履行社会义务的权力。[5]从现实意义上来看,工作和受教育是社 会发展的必须条件,因而在道德或社会伦理意义上将其规定为宪法义务不无道理。
但是,从现代法治的基础和基本理念来看,人权神圣,不可侵犯是现代国家建立的 基础,而法治是以保障公民权利为目标(所谓权利本位),以权利保障水平作为衡量 法治发展的水平,而不是以强调公民对国家的服从和义务为本位。因而宪法将基 本权利同时规定为公民对国家的义务是与现代法治的基本精神相违背的。
三内在矛盾:以法律规则的特性为视点 宪法中关于工作权和受教育权的规定,相对于其他宪法规范来说是比较具 体的,应用法理学中法律要素理论来分析,这样的宪法规范应划定为宪法中的法律 规则(相对于法律原则、法律概念来说),而法律规则的基本特点包括微观指导性、 可操作性强和确定程度较高。[6]这是法律规则确定性的基本要求,如果没有确定 性,法律规则将无法被适用,也难以保证法律的稳定与安全,更会损坏法律的权威 性甚或成为侵犯公民权利的工具。从这个意义上说,即使是一个国家中统领性的 宪法规范,也应该比较明确、稳定,至少不可以存在明显的矛盾和悖论。反思宪法 中有关工作权和受教育权的复合型规范,却可以发现存在诸多的内在矛盾。首先, 从权利本身的属性来看,复合型宪法规范存在逻辑上的混乱。在法理学基本理论 之中,权利是一个主动性的综合概念,从一定的角度看,权利总会涉及某种利益、意 味某种资格,代表某种自由,表明了某种主张,隐含了某种选择,也预示了某种可能。
但不管是自由、主张还是选择,这都表明权利具有能动性,权利主体可以在法定的 范围内做出选择、从事一定的活动,甚至放弃或转让权利。相对应的,义务则表明 了一种约束。与权利侧重自由相比,义务更侧重约束或负担。义务最终由国家通过强制力加以维护,当事人必须履行自己的义务,否则要承担法律的制裁。义务同 权利相比是被动的。权利具有主动性,可以放弃,但在任何情况下,义务人都不能主 动放弃义务,不能拒绝履行义务。权利义务在本质上来说,应该是分别独立和相对 应的,虽然可以转化,但当某种社会现象被确定为权利之后,就不应该同时将其确 定为义务,否则法律规范的内在逻辑就产生矛盾。在此意义上,宪法规定的基本权 利也是一种可诉的请求权,即当基本权利受到侵犯时,无论这种侵犯来自国家机关, 还是法人、其他组织或个人,受害人都有权请求国家给予救济,使宪法确认的基本 权利的内容得到国家强制力的保障。基本权利具有强制性的特征,构成国家行使 权力不得逾越的界限,国家负有保障基本权利实施的宪法义务。因此,工作权和受 教育权表明了主体有获得工作和教育的权利,而不应该同时表明主体有必须工作 和受教育的义务。其次,从权利实现来看,复合型宪法规范导致执法和司法上的困 难。把工作同时规定为义务,将带来执法和司法上的困境,因为现在强制工作或强 制劳动的情形只有在法院做出合格判决以后才会出现,国家不能直接强制公民劳 动。虽然宪法第42条第3款规定,国家提倡公民从事义务劳动,但所谓义务劳动,是 指出于自己的自由意志而进行的劳动。这里的义务并非指强制,而是自愿性和无 偿性的意思。如果根据宪法文本进行逻辑理解,公民为了履行工作的义务,必须进 行工作,那么国家就应该为每个公民创造必需的工作条件,而这实际上是不可能的。
同样,受教育权表明了主体有获得教育的权利,从逻辑上来说,就需要有主体承担 提供教育的义务。而受教育权所包含的权利和义务的复合性必然使受教育的权利 主体和义务主体两者合二为一,如果执法者或司法者要求义务主体履行义务,而义 务主体根据权利的特性提出放弃权利,那么如何通过要求权利主体自己承担义务 的方式救济自己受损的权利呢。有人认为宪法对受教育义务的规定是为了贯彻义 务教育工作,监督父母履行让子女读书的责任。从我国义务教育法和因此建立的 义务教育制度来看,义务教育的制度要求包括:一是国家必须建立义务教育体系和 提供该阶段教育所需的学校、教师和相应的教学设施和设备(国家的提供义务);
二是父母等监护人必须将适龄儿童送往学校接受教育(父母的直接协助义务);三 是社会组织和个人不得使用接受义务教育的适龄儿童作童工(其他主体的间接协 助义务)。这些要求明显不应视为对受教育者设定的义务。而且,义务教育的享受 主体是未成年人,而未成年人在法律上由于不具有行为能力而不能承担责任,所以 未成年人不能成为义务主体,那么未成年人享有的获得义务教育的权利怎么会是 义务呢实际上,需要为未成年人提供教育的义务主体是国家,家长和其他社会主体 有协助未成年人获得教育的义务。因此接受义务教育也不能理解成公民的义务。
第三,权义复合性导致将道德、伦理义务与法律义务混淆。我国学说一般认为,所 谓工作义务是指一切有劳动能力的公民必须参加社会劳动或参加工作。但这种必须性到底是一种法律上的强制性还是道德上的强制性,目前理论界并没有给出比 较一致的回答。有学者认为,现代文明社会废除了强迫劳动,这里的义务应当理解 为一种道德义务而不是法律义务,,从法律的意义来看,将劳动规定为公民的一项 法律义务似乎是我国宪法所特有的现象。在宪法理论上,由于劳动能否成为法律 上的义务本身即存在争议,故可以认为我国将劳动作为一种义务规定在宪法里面, 或许其宣示意义大于实际意义。[7]参加工作或劳动是社会和国家进行财富积累 的源泉,所以一般的社会道德观念反对不劳而获,因而工作被认为义务,但这种义 务最多只能算是道德、伦理义务,而不是法律义务。宪法规定法律权利,相对应的 是法律义务,而不是伦理道德义务,所以我国宪法的规定明显有些混乱。受教育也 一样,有利于提高公民的素质,增强国家和社会发展的动力,但是不能因此就强迫 每个公民都有义务接受教育。第四,从人权的国家义务性来看。
二战后,国际社会从践踏人权的两次人类大灾难中吸取教训,把人的尊严和 权利奉为国家制定法律的最终追求目标。在国际、国内法律和政治辩论中,权利 观念得到进一步弘扬,人类逐渐走向一个权利的时代。在这一历史背景下,人人有 权工作和人人都有受教育的权利载入了5世界人权宣言6,并为以后的一系列国际 法文件所确认。在国际人权法律体系中,作为积极权利的工作权和受教育权得到 许多全球性和区域性人权法律文件的确认,尤其是在5经济、社会和文化权利国际 公约6中得到了详尽、完整的规定。但对于这些权利不能理解为国家必须保障每 一个人都充分实现。比如工作权,广义的工作权的规范内容经常被错误地等同于 就业权或被给予工作的权利。这一倾向从道德和法律角度讲都是有害的,它反映 在强调实现事实上的充分就业的思想观念中,可能使工作权变为人人获得工作的 权利。这真是典型的所谓-真正社会主义.国家的态度,在经济国有化的情况下,这些 国家基于合理的经济考虑,以就业为代价,实际上提供大量的就业机会。结果,以充 分就业为导向的政策导致就业过多和经济效率低下。[8]所以国际人权公约规定 了国家在基本人权方面的三重一般性义务,即各国应承担尊重(respect)、保护 (protect)和落实(fulfill)义务(1999年联合国经济、社会和文化权利委员会第13号一 般性意见)。尊重义务要求缔约国不采取任何妨碍或阻止基本人权享受的措施。
保护义务要求缔约国采取措施,防止第三方干扰权利享受。落实(便利)义务要求缔 约国采取积极措施,使个人或群体能够享受权利,并便利其享受这项权利。这些义 务都是国家的义务,而不是公民个人的义务,更不应该在宪法中规定为公民的宪法 义务。四改革方向:权利和义务的分立根据上面的分析,可以认为,不论是工作权还 是受教育权,如果认定为公民的基本权利,那么都不应该具有义务属性。从现代人 权法的观念来看,如果视工作为公民生存的基础,视教育为公民个性、才智和身心 能力充分发展的手段,则二者都应为公民的权利。从个人来看,工作权是权利,劳动主体可以抛弃,从而不承认强迫劳动的形式,国家必须对强迫劳动予以禁止。从国 家角度考察,也不应当认为国家必须保障人人就业,因为从实证的角度是不可能 的)))在市场经济的国家中,国家的义务主要在于尊重、保护和实现义务。而对于 教育权,从国际人权法的角度来看,本人认为,受教育权就其基本性质而言乃是一 项权利,而绝不是义务。[9]这也符合相关人权公约的基本理念。从人权法或宪法 的角度来看,人人享有工作权和受教育的权利,乃相对于国家和社会来讲的,后者 负有尊重和保障该权利的义务,实际上5经济、社会、文化权利国际公约6也只规 定了国家的义务。既然不能在宪法中同时将基本权利规定为义务。那么,为了加 强这些基本权利或人权的保护,也为了避免某些人只享有权利,不履行相应的义务, 应该的做法是实行权利和义务分立的立法模式。所谓权利和义务分立,是指将权 利和义务分别赋予不同的主体,通过不同主体之间权利义务的对应和承担来保障 权利的实现。也就说,在赋予主体相应权利时,同时规定其他主体的义务,而此权利 主体同样履行对其他主体的义务,这种模式可以避免权利义务的同一性而带来的 矛盾。比如21年的德国5基本法6就采取这种模式。该法第1条规定:人之尊严不可 侵犯,尊重及保护此项尊严为所有国家机关之义务。这种对人尊严的保护就通过 国家机关的义务来实现。又如该法第14条:一、财产权及继承权应予保障,其内容 与限制由法律规定之。二、财产权负有义务。财产权之行使应同时有益于公共福 利。财产权利人享有自己的财产权同时要对社会其他主体承担相应的义务,并服 从于公共福利的需要。此外,笔者还比较赞成张千帆先生的观点,对于义务性的规 定,应通过普通法律而不是宪法来加以规定。绝大多数法律通过对个人规定义务 并对违规行为实施惩罚来调整个人的行为动机结构,以防止那些危害社会公共利 益的个人行为;宪法的基本任务则是保证法律充分尊重个人的基本自由,避免它们 以不必要的方式对个人权利产生过分负担。[1]从公民基本权利或人权的对抗性 (相对于公权力)上来说,宪法则成为捍卫公民基本权利的最有力工具。而从义务的 具体性和强制性上来说,这样的分立也更利于义务的履行。采取权利义务分立的 做法后,宪法可以设计成只规定权利的宪法,而义务则由其他普通法律来完成。即 使不按照张千帆先生的看法去设计宪法,在宪法中采取权利和义务的分立也符合 宪法权利结构的基本要求。从当今各国的宪法来看,奉行立宪主义的国家均将宪 法中的基本权利进行分类排列,然后以列举的方式宣告出来。这种排列反映了现 代各国的人权体系,实证法意义上的宪法权利的界定和分类实际上是以人权的分 类和属性界定为依据的。从立宪主义的本原看,每一种宪法权利都对应着国家根 据-社会契约.(这一超验的政治伦理假设)应当履行的特定道德义务。这种基于人 权所作的宪法权利分类凸显宪法中基本权利的最为明显的特征,即国家义务性。
比如自由权因其消极属性就要求国家不得干涉公民的自由,而工作和教育这样的权利由于带有更强的积极属性,就要求国家履行更多的义务帮助公民实现这些权 利。这样确定的权利结构才真正有利于公民的权利救济。在法律上,有权利即有 救济。当基本权利受到侵犯时,无例外地应可以通过法律救济途经给予补救,使被 侵害的宪法秩序得以恢复到正常的状态。只有权利和义务分立了,公民才能够根 据基本权利提出要求,寻找法律的救济途径。基本权利够得到救济是人权保障的 前提,而权义复合型的宪法规范无法实现这一目标。具体到这两项基本人权来说, 宪法对工作权和教育权的性质应界定为公民的基本人权,但将与这些权利对应的 义务赋予其他主体。比如作为人权的工作权的义务主体就是政府。
为了反对不劳而获,可以采取的办法是通过限制社会保障和失业救济等办 法来督促公民参加工作。对于受教育权,权利主体是需要教育的人,而国家和其他 主体须履行提供教育的义务,这样才是符合法律逻辑的权利和义务规定。教育权 是受教育者享有的获得教育机会权、教育条件权和受到公平评价权等权利的综合。
而国家以及其他主体(包括未成年人的家长)则负有教育机会的平等分配、保障受 教育所需的条件、保证对受教育者的公平评价和竭其资源举办各种教育等责任。
这样可以避免宪法规范本身的内在矛盾带来的弊端,也有利于加强我国公民基本 人权的保障。我国宪法已经明确写入国家尊重和保障人权,工作权和受教育权是 公民的基本人权,也代表了国家对积极性经济权利保障的基本要求,国家应充分保 障这两类权利的实现,为其他基本人权的实现提供基础。五结语:不仅仅是语言的 改变综合以上的分析,可以看出,就我国目前的宪法规定来说,至少在权义复合型 宪法规范的语言表述上需要通过立法加以修订。但这不仅仅是一种语言上的改变, 更应该体现宪法内在理念和人权保障观念的变革。就宪法的本质目标来说,宪法 本身在一切合理的意义上以及一切实际的目的上,即为一种人权法案。[11]对于宪 法中的权利的特性,首先应该从国家义务角度去理解,即国家如何通过合理的权力 结构设计保障公民的宪法权利,而不是在宪法中突出强调公民的义务。这种改变 首先就体现了国家对人权的尊重和对宪法的推崇。此外,在实行市场经济的条件 下,随着法治建设的推进,社会基本价值基础应当是权利本位。而权利本位的基础 是自由,对公民基本人权来说,一旦欠缺自由的基础,权利根本无所附立,更无以保 障。以国家主义与政治利益至上观念指引公民权利保障,常常会产生意想不到的 反差,即政府或其他权力主体借国家利益、政治目标的名义压制和危害公民的基 本人权。如果国家对工作权的保障,要通过介入个人的自治生活领域,干预、限制 个人的其他自由才得以实现,那么在工作权与其他权利冲突时,权利主体往往没有 最终决定权,政府权力反而大行其道。而受教育权的义务性界定实际上经常会成 为意识形态灌输和强制教育的借口。毕竟,人权保障的基本前提仍是自由)))即使 是针对积极性的工作权和受教育权,一旦侵犯到这个核心,基本权利就会名存实亡,这并非我们所希冀的。
