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探究学前教育的差异化供给
探究学前教育的差异化供给 人生百年，立于幼学，幼儿时期的教育对个体一生有重要影响，也关系着 国家和民族的发展。大多数家庭都把学前教育当作家庭关注的焦点和消费重点， 因此，关于学前教育的发展近年来也提升到国家战略层次。《国家中长期教育改 革和发展规划纲要(2010- 2020 年)》中专列一章对学前教育的相关问题进行了探 讨和规划。当前学前教育蓬勃发展，但公办园和民办园的不均衡发展造成了学前 教育高收费、入园难等突出问题。还存在部分贫困地区的学前教育服务严重缺失， 等等，众多问题说明学前教育发展面临诸多挑战。随着全面二孩政策的实施，学 前教育必将面临更大的压力，因此，有关学前教育的差异化供给还需要深入探讨 和分析，查找问题根源，通过差异化供给完善，合理化学前教育供给结构，通过 突出公益性和普惠性，加快学前教育的发展步伐。一、学前教育差异化供给的必要性 (一)学前教育需求多样化 学前教育阶段可以使幼儿获得更多的和其他同龄儿童陪伴交往的机会，有 助于幼儿建立基本的人际关系认知，还可以使幼儿形成良好的作息习惯，对于幼 儿各种潜能开发都有较大影响。学前教育是幼儿进入社会的前奏，良好的学前教 育对个体一生发展具有深远意义。学前教育服务的对象是公众，然而由于社会环 境、文化素质、个体价值观念等因素影响，每个家庭对于子女的学前教育需求并 不一致。影响家庭学前教育需求的因素有很多，主要影响因素包括学前儿童家庭 所具有的学前教育支付能力和对学前教育价值和意义的认知等。从认知方面来说， 有的家长认为学前教育就是托管小孩，比较关注幼儿园对幼儿基本生活方面的照 顾;有的家长认为幼儿园就是玩游戏，或者是教一些简单的知识信息等，这样便 有了优质教育和基本教育的不同需求。从家庭支付能力方面来说，学前教育需要 家庭负担一定费用，不同经济条件的家庭对学前教育的需求也各有差异，收入较 高的家庭往往希望给孩子选择条件更舒适、环境更好的幼儿园，而部分收入较低 的家庭往往会考虑费用较低的幼儿园。家长认知的多样性和家庭条件的多样性生 成了不一样的学前教育需求，为了满足不同家庭的多样化学前教育需求，就需要 提供差异化学前服务。政府要保障幼儿的学前教育权利，推动学前教育普及。但 是对于部分家庭个性化、优质学前教育的需求并不能完全满足，要满足多样化的 学前教育需求，还需要社会力量的参与，形成学前教育的多样化格局。基于不同 需求进行差异化供给是学前教育发展的基本逻辑，多样化的学前教育需求决定了对于幼儿教育不能完全采取一刀切的单一教育供给模式。
(二)学前教育的混合产品性 教育具有内部收益(私人收益率) 和外部收益(社会收益率)。学前教育、小 学教育和初中教育，这三类教育对象是幼儿和青少年，是国民素质提升、国家精 神文化发展的必然途径。对相关对象的教育受益早已超出本人，惠及社会，具有 非常广泛的社会受益性，即正外部性。因此这三类教育基本可以视为纯公共物品， 提供平等的教育机会是社会公平的基本体现。按照受益原则，政府对学前教育负 有大部分责任。但是政府的责任并不意味着政府就应对学前教育包揽。从根本上 来说，学前教育还具有私人物品属性，混合产品性意味着政府对于学前教育的供 给可以是多元化的供应模式。另外，政府的学前教育供给也不意味着需要完全的 政府生产，随着经济发展和技术进步，私人生产在混合产品领域中的比重越来越 大。学前教育作为典型的混合产品，关系到社会公平实现，其教育的供给应该由 政府、社会和个人共同负责。政府为主导，社会和个人为补充应是学前教育的基 本模式，政府和私人力量的介入会使学前教育服务产品的供给形成差异化供应态 势。
(三)学前教育机制活力需要 相比国家其他方面的教育发展，学前教育是国家教育体系最为落后、薄弱 的环节。学前教育发展不足，一方面表现为学前教育的规模不能完全满足当前学 前教育的需求，另一方面则表现为学前教育的质量相较于教育发达国家还有一定 差距。在发达国家致力于学前教育对幼儿的创造力、创新力的培养时，国内许多 幼儿园还处于生活习惯培养、幼儿生活条件保障等基础方面。特别是部分民办幼 儿园还屡屡曝出虐童事件，这更体现了当前国内学前教育低层次发展的客观现实。
学前教育是政府基本公共服务项目之一，学前教育质量关系国计民生。要使学前 教育质量得到提升，学前教育机构要自觉主动地提高教育质量，这就需要引入竞 争机制，使学前教育机构形成内部竞争状态，促进他们吸引更多生源，建立服务 口碑，致力于教育质量提高。如果由国家作为学前教育的单一提供方，所有的学 前教育都是由国家来统一供给，没有其他教育机构的竞争对比，学前教育服务很 容易陷入僵化、缺乏活力的状态，因此，大力扶持社会力量参与学前教育服务， 形成学前教育的竞争机制，有助于学前教育机制内部活力形成，这是保障学前教 育服务质量的必要举措。
(四)学前教育财政供应困难虽然学前教育和小学教育、初中教育一样，都具有较强的正外部性，公共 服务性质比较突出，但是要让政府完全负担学前教育，由国家财政包揽学前教育 支出，对于国家财政来说委实是一项沉重的负担，很容易使政府教育支出总量难 以控制。学前教育的经济投入负担可以从以下方面来理解：首先，学前教育由于 幼儿年龄小，从安全和便利考虑，往往会在幼儿居住地附近提供学前教育服务， 这就意味着相较于小学和初中教育，学前教育需要配备更多的教育场地、更多的 教育设施，因而教育投入也就比较多。其次，单个幼师只能照顾有限幼儿个数， 年龄越小的幼儿需要更多的照顾，这样就意味着国家需要在财政范围内支付更多 的教师工资，这显然是国家财政难以承受的。再次，随着民众对教育需求的不断 增加，大众对学前教育的需求越来越多样化，要求也越来越高，每种需求都对应 着不同的支出，这就会使学前教育财政不断膨胀，难以控制。加上政府财政本身 也是一个动态变化的过程，单方面的财政依赖会增加学前教育的风险。因此，从 国家财政供应方面来说，需要对学前教育进行差异化供给。
二、学前教育差异化供给的优化 学前教育差异化供给是必要的，但是对于差异化供给的具体实施还需要从 整体上统一思路，才能使学前教育的差异化供给按照正确的轨道前行。当前我国 国内虽然实施了差异化供给政策，但是在具体实践中，对于差异化供给的实施并 不尽如人意。入园难、天价幼儿园等现象时有发生，这在一定程度违背了学前教 育公益性属性。要使以上问题得到解决还需要对学前教育的差异化供给的机制进 行多方优化，使差异化供给真正朝国内学前教育发展方向靠拢。
(一)增加国家供给比重，完善供给结构 学前教育具有强烈的正外部性，和小学教育、初中教育一样，国家对其都 负有责任，因此，国家的供给需要在学前教育中占有更多的比重。这种比重一方 面表现在公办幼儿园的数量方面，另一方面则是指国家在学前教育的投入方面。
但是从数量来看，随着上世纪90 年代办园体制改革，企事业单位和集体办园都 被关、转、改，多元化的幼儿园供给结构转变为公办园和民办园两级结构。在这 个结构中，以营利为目的的民办园占到了70%左右，普惠性公办园仅有三成，如 北京幼儿园共有1266 家，但是公立幼儿园仅有330 家。普惠性公办幼儿园设施 较为齐全，师资有保障，且收费相对低廉，但是数量较少，仅有社会优势阶层的 幼儿家庭才能享受到这种资源。从民办幼儿园来说，少数高价民办幼儿园虽然条 件较好，但收费昂贵，一般家庭难以负担;而大部分的低价幼儿园又在教学质量和教学条件上无法保障。从学前教育投入方面看，民办幼儿园占到了幼儿园数量 的大部分，但是国家财政拨款，往往集中于少数公办幼儿园的高标准、豪华型发 展上。虽然也有地方对民办幼儿园进行经济补贴，但是相较于整体托费来说，补 贴费用可谓是杯水车薪。由此可见，这和国家在学前教育方面的职能责任对应不 一致，政府方面在民办幼儿园少量的财政投入以及公办、民办幼儿园的数量失衡， 本应该在学前教育中占有优势比重的政府并没有充分发挥其对学前教育的主导 职能，导致了其对学前教育差异化供给结构的失衡。要改善这一点，一方面要增 加公办幼儿园数量。按照普惠性学前教育目标，公办幼儿园数量应当和当前民办 幼儿园的数量占比互换，数量达到60%以上的公办园才能从根本上保障学前教育 的公益性。另一方面，要增加民办幼儿园投入。学前教育的国家供给并非完全由 国家负担，国家可以通过加大民办幼儿园投入或者购买幼儿园服务的方式，增加 国家在学前教育中的供给比重。
(二)加强国家监管，保障供给质量 在《国家中长期教育规划纲要(20102020 年)》中，国家对学前教育提出 基本公共服务均等化的政策目标。这里所说的均等化是指质量均等化，是指优先 保障没有享受到学前教育或者享受低层次学前教育服务的儿童享受到具有基本 质量的学前教育公共服务。质量是学前教育的根本，但是在实际操作中，国家对 学前教育的差异化供给并未能在质量方面予以保障，具体表现在其对民办幼儿园 的服务质量缺乏关注。以城市学前教育为例，在城市本位倾向导向下，城市学前 教育形成了以公办园为示范、民办园为主体的供给结构，这样的倾向使得政府把 自身在学前教育中的角色定位为示范和骨干。在这样的前提下，政府往往把注意 力集中在公办园的学前教育质量上，而对于大多数的民办幼儿园的服务质量并未 进行督导，因此便形成了民办幼儿园的各种质量问题。城市尚且如此，农村幼儿 园的供应质量更是不容乐观。民办幼儿园质量问题体现在：一是生活服务方面， 幼儿时期正值身心发育时期，营养供给十分重要，但是由于利益驱使，部分幼儿 园在膳食供应上往往不能和公示的食谱一致，有的幼儿园甚至采用过期食品供应 给幼儿，而幼儿往往因语言表述能力等实际情况限制，不能和家长进行有效沟通， 使得部分民办幼儿园的生活服务质量方面无法保障。二是教育服务方面，幼儿接 受学前教育，主要是为了培养良好的生活习惯、学习人际相处、启迪智慧等，特 殊的生理特征和教育目标决定了对于幼儿的教育内容和小学阶段不同，但是在应 试教育的影响下，也为了使幼儿园教育成果更加突出，很多民办幼儿园把学前教 育内容设置为以识字和计算为主。另外，幼儿在很多方面发育并不成熟，在认知 理解方面有自己的特殊性，但是大多数幼儿园对幼儿的教育实行的是和小学教育雷同的教学模式。三是师资方面，幼儿园需要大量教师，但是幼儿园由于利润影 响，师资薪酬比较低，因此幼儿园聘用的幼师大多是刚刚幼师毕业的学生，甚至 是没有接受专门幼儿教育的人员，无论是在教育技巧或者是幼儿习性认知上，都 存在一定不足。各种因素共同作用，使得民办幼儿园往往难以有效保障教育服务 质量。虽然国家把民办幼儿园作为学前教育的重要供给主体，但是对于民办幼儿 园的生活服务和教学服务并没有规范或督查，学前教育服务质量难以得到保障。
教育服务质量等的差距使得本身对民办园不够信任的大众更是加剧了对民办园 的负面印象。要使学前教育的差异化供给能够有效实施，国家不仅要推进学前教 育的市场化，同时也要加强对市场化学前教育的质量监管，只有这样，差异化供 给模式才能做到供给主体不同，但学前教育的供给质量不打折扣。
(三)增加教育投入，加强供给能力 在国家现有学前教育供给体制中，大多数地区实施的是以公办园为示范发 展民办园的策略。对于社会力量来说，国家对民办园的投入是为了通过学前教育 服务提供，获取相应的利润。城市大量人口密集居住，且具有较好的经济基础， 为民办园的发展提供了良好的基础，因此，从学前教育服务的供应数量上来说， 城市数量学前教育服务的供给相对充足。但是由于国家学前教育服务的财政拨款 往往只是针对公办园，民办园为了保障一定利润水平，在学前教育服务供给方面 也难以进行更多的投入，造成了数量富足但质量一般的供应态势，一定程度上也 说明了城市在优质学前教育服务方面的供应能力不足。和城市本来具有一定学前 教育基础不同，农村地区学前教育原本以村小加学前教育的方式进行，随着村小 学前教育的取消，农村学前教育处于停滞状态。随着近年来民众对学前教育的重 视，多数农村地区由社会力量开办了众多幼儿园，为了保障利润，农村学前教育 私人投资者也只是集中在人口较为集中的乡镇地区开办幼儿园，大多数村庄并没 有专门的幼儿学前教育服务。相较于城市学前教育的供给状况，农村学前教育服 务数量和质量方面双重供应不足。而对学前教育本身来说，其属于公共服务范畴。
因此，政府对学前教育的差异化供给一方面要引入社会资本投入，另一方面更是 要增加财政投入比重，加大对学前教育的支持力度，把教育经费向学前教育倾斜， 只有这样，才能切实体现学前教育的普惠性。在具体实施中，由于学前教育有城 乡差异，也有公办、民办差异，因此，在投入增加的基础上，还需要做到增量有 倾斜、投入有比例、拨款有标准、结果要公告，彻底改变地方对学前教育投入动 力不足、投入太少的现状，确保学前教育的供应能力。另外，从扶持人群上来讲， 也有家庭经济困难、孤儿和残疾儿童之分，对于不同情况的儿童要采取不同的资 助方式和资助标准，使每个儿童都有机会接受学前教育。(四)健全评价制度，明确供应标准 由于学前教育在国内并未纳入义务教育的范畴，幼儿接受学前教育与否更 多由家庭来决定，学前教育成效如何，并不影响儿童的小学教育参与，因此，在 教育评价体系上并没有形成的正式的系统学前教育评价。在这种情况下，公众对 于学前教育服务的评价往往是从服务场地、服务设施、师资配备、教学方式等较 为显性的方面自行评价，而对于幼儿园对幼儿的服务成效往往众口不一，可以说， 公众对于学前教育的评价是模糊的，也是片面的。由此也使得部分幼儿园为了提 高收费，往往下大力气配备设施、扩大场地、装点场地，从表面上抬高档次，从 而形成了各种各样的天价幼儿园。从根本上来说，学前教育服务的评价涉及多个 方面，场地规模、实施配备很重要，但是学前教育的教学方式、教学内容等方面 对于幼儿的身心发展更为重要。学前教育的差异化供给鼓励民间资本的进入，但 是这种公私兼有的差异化供给也需要切实可行的评价标准和制度来为公众的选 择提供依据，同时也为不同供应主体的学前教育服务有统一的发展导向。对于学 前教育的评级制度完善可以从两个方面来着手。首先，要建立评价标准。学前教 育涉及幼儿的动手能力、创造能力、身心发展等各个方面，国家需要设置一定的 评价标准，才能使学前教育提供者结合标准自我对照发展，同时，家庭也可依照 评价标准来对多个学前教育服务者进行对比，为孩子选择合适的幼儿园。由于学 前教育服务的供应是多元化供应，满足的也是多样化需求，因此，相关评价标准 也应该是层次化设置更为合理。其次，评价主体多元化。学前教育费用由政府和 家庭共同承担，政府作为供应方，有自己的评价依据，家庭作为学前教育服务的 接受者，对学前教育服务有发言权，但是供需双方各有自己的立场，其所做出的 评价并不能完全做到客观。因此，还需要有独立于供需双方的专业评价机构作为 第三方参与进来，通过第三方评价来对学前教育提供者提供的教育服务进行相对 客观的评价。学前教育评价制度的完善不仅有助于学前教育服务提供者合理收费， 同时也有利于国家依照标准形成财政投入评价机制，建立合理的投入与产出目标。
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