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探究新常态下的国家审计职业化建设
探究新常态下的国家审计职业化建设 2014 年11 月，国家主席习近平在出席亚太经合组织(APEC)工商领导人 峰会时，首次公开全面地阐述中国经济的新常态。经济新常态具体表现为其一， 从高速增长转为中高速增长;其二，经济结构不断优化升级，第三产业、消费需 求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及广 大民众;其三，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。中国经济转入新常态，标志着我国的经济发展模式和环境已经或即将发生 重大转变。国家审计作为审计监督体系的重要组成部分，肩负着维护经济秩序、 促进经济改革、保障经济发展等重要使命。因此，亟需提升国家审计职业化建设 水平，以支撑审计人员有效地履行其职能，应对新常态下的机遇与挑战。
一、新常态下推动国家审计职业化建设的必要性 党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决 定》和《国务院关于加强审计工作的意见》中，明确提出要推进审计职业化建设。
2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问 题的框架意见》及相关配套文件中，将推进审计职业化建设列入三项重点任务之 一，并要求各级审计机关加快推进，积极探索适合本地区的方法措施。上述决议 充分说明，在新常态背景下，推进国家审计职业化建设已被提上重要议程，并且 迫在眉睫。
1、国家治理层面 党的十八届四中全会明确提出要完善审计制度、保障依法独立行使审计监 督权，并首次将审计监督纳入国家治理体系内，作为八大监督体系之一。在监督 体系的具体说明中给予了审计监督超过三分之一的篇幅，其地位及重视程度远高 于其他七大监督体系。此外，提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部 履行经济责任情况实现四个审计全覆盖，以配合新常态下的各项宏观调控部署和 改革措施。这标志着在经济转型时期，国家审计作为国家治理的重要基石，其职 能定位将不断得到加强，这对于加快国家审计职业化建设提供了一个良好的契机。
同时，职业化建设对于优化审计管理、提升审计效率、加强审计质量都具有重大 意义，能够为更好地服务于国家治理提供强有力的保障。
2、改革创新层面在新常态下，中国经济社会的各个领域都面临着改革创新。全面深化改革 创新对国家审计提出了新任务，赋予了新使命。审计人员要从心态上重视新常态、 从全局上把握新常态，才能更加有效地发挥国家经济社会运行免疫系统的作用。
审计人员要充分发挥预防、揭示和抵御的作用，不仅需要提升职业素养、加强职 业审慎性，而且还需要通过宏观、全面而系统的职业化建设配合。
3、发展模式层面 新常态以经济增速放缓和经济结构调整为特征，无论是国有企业还是行政 事业单位均在转变过去粗放型的发展模式，转而依靠集约型的发展模式，从而实 现高质量、精细化和科学化的发展。这种发展模式的转变，对国家审计提出了更 高的要求，不但要确保尽量少出现违法、违规事项，为避免贪腐浪费及决策失误 保驾护航，而且要为优化发展路径及推动可持续发展提供支撑。总的来说，新常 态对国家审计工作要求进行了深化，若要持续稳定地适应这个要求，必须要有高 水准的职业化建设提供支撑。
4、资源优化层面 新常态强调资源的合理配置，在转型时期会不断优化包括审计机关在内的 行政事业单位财政资金、人员编制等要素，甚至可能会出现暂时性下调现象。对 于国家审计而言，将被置于一个矛盾的境地。一方面审计工作的难度、深度及幅 度均有一定程度的提升;另一方面支撑完成审计工作的可用预算及其他资源却不 能同步增加，甚至有减少的危险。因此，新常态下国家审计必须不断地提升工作 效率，而推动职业化建设是实现持续稳定提升工作效率的关键途径。
5、民众参与层面 习近平主席在阐述新常态时，提出发展成果惠及更广大民众。基于此，刘 家义审计长也提出要把维护人民群众利益作为审计的最终目标以及审计工作的 成果最终要由人民群众来评价和认可。这标志着国家审计工作在参与行为上将发 生转变，由审计机关及被审计单位两方参与转型为审计机关、被审计单位及相关 民众三方参与。这就需要审计作为一种职业，能够被民众理解和接受。这个转型 的过程，需要审计职业化建设提供帮助。
二、当前国家审计职业化建设所面临的问题目前，国家审计职业化建设正处于起步阶段，虽然具备部分职业化特征， 但存在形式化和碎片化的倾向。本文认为，当前国家审计职业化建设所面临的主 要问题如下。
1、缺乏独立性 虽然在《审计法》和《国家审计准则》等规范性文档中均明确了国家审计 的独立性原则，但在现有管理体制下，我国审计机关的独立性往往无法得到有效 保证。很多时候审计机关在人事和财政上均受制于同级政府，而上级审计机关对 相应层级审计机关的指导及监督力度有限，从而导致国家审计在行政设置层面上 缺乏应有的独立性。
2、缺乏职业保障 我国审计机关的职业待遇普遍偏低，特别是一些基层审计机关的人员收入 微薄，仅够维持个人的生活所需。相较于企业而言，由于国家审计机关待遇缺乏 吸引力，导致难以聘用到优秀的人才，特别是计算机、金融和精算等领域的精英。
另外，审计机关的职业风险较高，特别是在新常态下，无论中央或地方，对审计 的期望越来越大，对审计的要求也越来越高，加上对审计报告实行责任追究制等 种种因素，造成了审计人员的职业风险与审计人员的职业待遇相背离的现象。此 外，随着新常态下国家审计可用资源限度受到制约、审计力量不足、工作强度加 大等问题日益凸显。低收入、高风险、高强度三者带来的强烈落差，极易导致审 计机关人才因缺乏职业保障而大量流失。
3、缺乏职业发展 审计机关的人员在级别、升迁、待遇、离退上与公务员并无二致，受到公 务员行政限定方面的严格约束，从而导致优秀的审计业务人员未必能获得职务上 的晋升。由于晋升通道受阻，有的审计人员常年待在固定的岗位上，极易对审计 工作产生懈怠。这种行政式的管理，无视业务能力的方式，严重影响了审计人员 的积极性。从另一方面来说，一个优秀的审计业务人员，未必能成为一个称职的 行政领导干部，当优秀的审计业务人员晋升为行政领导干部时，极有可能造成能 力错位，反而无法发挥其真正的才能，造成人力资源的极度浪费。
4、缺乏胜任能力 目前，从理论水平来说，审计机关的人员普遍缺乏对新常态下经济发展趋势的了解，不能从机制、体制和法制等深层次的角度去评价日常审计中所碰到的 问题，缺乏用宏观的、辩证的和发展的视野去评价客观经济事务的能力。从专业 水平来说，审计机关的人员以财会、基建类为主，缺乏其他领域的专业人才，对 政策落实、金融投资、资源环境、绩效评价等业务普遍缺乏胜任能力。从审查方 式来说，审计机关以传统的手工翻阅账簿为主，仍然停留在查错究弊的阶段，对 计算机辅助审计、大数据分析等方面的应用非常少。
三、有效推进国家审计职业化建设的意见 推进国家审计职业化建设是一项长期且系统的工程，可以在借鉴国际通行 制度的基础上逐步施行。新常态对国家审计职业化建设有着迫切的需求，本文认 为可优先关注以下几个方面。
1、加强独立性 一方面可以考虑审计机关的垂直化管理，以弱化同级政府对审计机关在人 事及资源等方面的制约力度，有效加强上级机关对下级机关的指导和监督;另一 方面也可以考虑将国家审计从行政系统中独立出来，成为与人大接轨的独立系统， 从而最大程度地保证其独立性。
2、强化职业保障 首先，提高审计机关的权威性。为保障审计项目顺利开展及整改建议及时 落实，应该给予国家审计更多的权限和更高的定位，例如适当地提高审计机关及 负责人的层级，使其比其他部门高半级，从而有效避免同级审计中出现的配合问 题。其次，维护审计人员的职业地位。除正常工作变更外，如果不经法定程序， 不得擅自免职、降职、处分或辞退审计人员，以提供充分的职业保障。最后，保 障所需的审计资源。建立相关机制，以确保审计项目的开展、审计人员的待遇等， 获得充分而稳定的保障。
3、建立激励机制 审计工作通常需要具备较高的综合能力，如果仅依照一般公务员的行政限 定，即无法保证优秀的审计业务人员得到职务上的晋升，也不利于调动其工作积 极性。国家审计职业化建设应当从制度上建立起有效的职级晋升、撤离和薪酬标 准，科学合理地设置职务层级，以调动审计人员工作的积极性，激励审计人员不 断自我提升。4、建立职业准入与退出机制 审计是一个对专业性有着较高要求的职业，很多审计工作需要依赖审计人 员的职业判断。在国家审计职业化建设的过程中，应该建立起一套对选任审计人 员的职业条件(如知识、技能、经验、资格认证等方面)进行审查并定期考核的程 序。对不符合审计职业条件的人员，应建立退出机制，将不合格人员淘汰出职业 队伍。
四、总结 随着中国经济新常态的提出，国家审计在使命、定位、环境和要求等方面 均发生了深刻的变化，同时它也强化了推进国家审计职业化建设的需要，一定程 度上促进了国家审计职业化理念的发展。审计机关应积极响应并推进国家审计职 业化建设，从而为新常态下的宏观形式保驾护航。
