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党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全年深化改革若干重大问题的决定》明确提出“发展普惠金融”。发展普惠金融将成为未来我国全面深化金融体制改革的重要内容。改革开放30多年来，我国金融体系已经初具规模，但尚未形成一个能有效、全方位为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，尤其缺乏为贫困、后进地区，小微企业、城市低收入群体、“三农”服务的金融体系。在全面深化改革的新阶段，发展普惠金融，可以借鉴国外发达国家以发展社区银行实现普惠金融的经验，提升金融服务覆盖面，实现经济金融和谐健康发展。
一、文献综述
关于社区银行(community bank)，国外并没有统一的定义。一般来说，社区银行多是指在一定地区范围内按照市场化原则自主设立、独立运营、主要服务于中小企业和个人客户的中小银行。这里的“社区”不是一个严格界定的地理概念，既可以指一个州、一个市或一个县，也可以指城市或乡村居民的聚居区域。社区银行具有两个突出特征：一是规模较小；二是服务范围主要是社区银行所在地。社区银行主要是服务中小企业、居民家庭做零售业务，是解决低收入群体金融服务的重要载体，可以成为我国发展普惠金融的主体选择。
美国社区银行数量众多，相关研究文献也最为丰富。关于社区银行与经济发展的关系，国外相关研究表明社区银行在经济中扮演着重要的角色。Berger、Hasan、Klapper( 2004)采用1994- 2000年49个国家的数据实证得出, 发展社区银行能提高中小企业就业率和GDP增长率以及能促进竞争、提高银行业效率。Tim Critchfield & Tyler Davis（2004）研究表明，社区银行在经济领域主要存在三方面作用：一是社区银行能够提供信贷服务，尤其是小企业和农业领域发挥重要租用；二是社区银行资金来源主要依靠零售渠道和储蓄，对客户收取的费用较低；三是社区银行与客户进行互动的方式，社区银行注重个性化的服务方式。William Keeton(2003)以2002年底美国近7000家社区银行为研究对象，指出 “社区银行在美国经济金融体系中发挥重要作用，其通过致力于发展关系型银行，为不能从大银行获得服务的小企业提供信贷支持，成为大银行的角色补充。”
关于社区银行与小企业和“三农”的关系，国外研究表明，社区银行有效改善了这类弱势群体的金融服务。William Keeton(2003)研究表明， 社区银行市场份额虽然在美国整体银行体系中占比并不高，但在小城市、农村地区和国家中部地区提供相当大份额的金融服务，提供服务对象主要是小企业、农村居民及低收入群体。在农村地区，社区银行机构数量占全部银行数量的58%，存款市场占比达49%。在美国一些以农业为主的地区，社区银行同样扮演者重要角色。Tim Critchfield& Tyler Davis（2004）的研究表明，社区银行一个重要功能就是为小企业和农村市场提供信贷服务，他们提供的信贷服务占美国小型商业和工业贷款的1/3，小型商业房地产贷款的40%。在农业领域，社区银行占比更高。社区银行提供了65%的农场房地产贷款、61%的农场经营贷款和约为75%的小农场贷款。FDIC（2012）最新研究显示，截至2011年末，社区银行小农场和小企业贷款占全国总量的46%。
社区银行在为小企业提供信贷服务有大银行不可比拟的优势。William Keeton(2003)指出，社区银行的信贷官在审核小企业贷款申请时可以考虑各种各样的因素，包括贷款申请人的性格以及本地市场的发展潜力，但大银行的分支机构则不会采取这种方式，这类银行机构更喜欢采用基于过去信用和资产规模建立的统计分析模型来决定是否给予信贷支持。Berger& Udell( 1995、2002) 从银行的组织结构和内部权利配置方面分析了小银行对关系型借贷的适用性, 认为大银行喜欢硬数据且不大愿意向信息获取困难的借款人放贷, 而社区银行由于具有处理软数据的能力,在向信息不透明的中小企业发放关系型借贷上拥有比较优势。
关于如何促进社区银行做好弱势群体金融服务，Geoff Smith & Sarah Duda（2009）通过对一家大型银行在芝加哥和匹兹堡两家分支机构数据研究得出，金融监管机构通过监测评估检查CRA的实施效果，能够促进银行机构更好的为低收入社区及低收入群体提供更好的金融服务。
由于国内尚未有社区银行成功的实践，国内学者更多的研究集中在我国要不要发展社区银行以及对美国社区银行经验的介绍上，如邓向荣、苗萌萌（2013）、刘春航（2012）、汪卫芳（2012）等均从不同角度对美国社区银行发展进行了研究，并对中小商业银行、农信社等改革提出了建议，但这类研究局限于某一机构类型，并未对通过发展社区银行构建我国普惠金融体系进行研究。
本文主要目的是在前人研究的基础上，介绍发达国家主要是美国和德国通过发展社区银行实现普惠金融的成功经验，结合我国银行业实际，提出立足银行机构现状，把中小银行机构改造为社区银行，构建我国普惠金融框架体系。
二、发达国家发展社区银行的经验做法
（一）美国发展社区银行经验
美国社区银行数量众多，根据FDIC研究显示，截至2010年末，FDIC承保的社区银行数量达7658家，约占承保银行总量的94%，是美国县及农村地区的主要金融服务提供者。美国长期从多方面鼓励、支持社区银行的发展，并通过立法手段规定社区银行服务社区、服务低收入群体的义务。
1.美国早期的银行管理体制及银行法律为社区银行发展创造了宽松的环境。美国在1837年至1994年的150多年间，一直实行单一银行体制，这种体制为社区银行快速发展提供了基础和现实需求。19-20世纪早期美国国会通过的多部银行法律为社区银行发展创造了极其有利的市场环境，使得美国社区银行数量快速增长。如1863年的《国民银行法》规定银行最低资本额仅为25万美元，且州银行与国民银行都不得跨州设立分行；1960年的《银行合并法》规定有关机构在批准银行合并时要考虑是否便利并满足当地社会的需要，如果合并引起垄断或大大削弱竞争或倾向于导致垄断，则不予批准。虽然上世纪90年代以来美国逐步取消了单一银行体制，但经过多年发展，美国中小银行数量已经相当可观。
2.政府及金融监管部门鼓励支持社区银行的发展。美国政府、金融监管部门从多角度对社区银行给予优惠，规定对社区银行免征各种税赋、建立信用社存款保险、不交存款准备金等。美联储前主席伯南克在2012年曾指出，为支持社区银行的发展，美联储在制定货币政策时考虑其对社区银行可能的影响；同时美联储建立四项交流机制，加强监管方与社区银行的双向交流，倾听和理解银行方面的诉求；对社区银行实施差异化监管，进行科学精细的分类，对每一家机构的规模、复杂性、风险状况以及商业模式制定个性化的监管方案。
3.通过国会立法方式规定银行机构向社区提供金融服务的义务。1977年美国国会通过了《社区再投资法》（Community Reinvestment Act，简称CRA），明确规定受监管机构“有持续和责无旁贷的责任”满足整个社区的信贷需求，包括中低收入社区和借款人的信贷需求；美联储等金融监管机构对其履行CRA义务情况进行考核，其中贷款考核最为重要，只有贷款考核为“满意”以上等级时，总的考核结果才能达到“优秀”等级（最高等级）；考核结果作为机构申请开设分支机构、兼并、收购等评审的重要依据。CRA颁布30年以来，不断汲取实施过程中的经验教训，并进行修改，以适应经济金融环境的变化，但整体导向并未发生变化。通过立法的方式规定金融机构服务社区、服务低收入的群体的义务在很大程度上提升了小企业、农场主、低收入群体以及农业地区的金融服务水平。
4.建立了完善的市场退出机制和风险补偿机制，防范社区银行破产倒闭对金融稳定冲击。早在1933年美国便建立了存款保险制度。根据1933年通过的《格拉斯-斯蒂格尔法》，成立了联邦存款保险公司（FDIC）。存款保险制度的建立，使美国迅速平息了1929-1933年经济危机时期的银行倒闭潮，稳定了金融体系。虽然上世纪80年代的美国储贷危机给联邦存款保险制度带来了一定的冲击，但由于存款保险公司的大力救助和积极有效处置危机的措施，银行也终于摆脱了全面崩溃的厄运。此后美国分别于1991年和2002年出台《存款保险改进法》、《联邦存款保险改革法》对存款保险制度进行修订，以适应经济金融业发展的需要。美国存款保险制度实施80年来，在稳定美国金融体系和保护存款人利益方面成效显著。
（二）德国发展社区银行的经验
德国是银行体系极为健全的发达国家，与美国金融市场高度发达不同，德国证券市场相对不发达，是一个以间接融资为主的国家。在德国有数量众多的储蓄银行和合作银行，这类机构实际上是德国的社区银行，主要向小企业、小农场和低收入群体提供全面金融服务。
1.对银行机构类型进行划分，不同类型银行机构专注于不同市场客户，数量众多的储蓄银行和合作银行实际发挥了美国社区银行的功能。根据Deutsche Bundesbank和BaFin的划分标准，德国的银行机构按照从事的业务种类，分为一般银行和专业银行。一般银行可以分成商业银行（Commercial banks）、储蓄银行(Savings bank sector)和合作银行(Cooperative bank sector)三大类。其中，储蓄银行多为公立银行，其所有人为德联邦或各州政府，其业务范围受到地域原则的制约，只能在其所属的行政区域里开展业务，服务对象主要是区域内的中小企业或社区公民。合作银行采用合作制建立，客户群体都是银行的合作成员。市场的细分迫使数量众多的储蓄银行、合作银行致力于深耕本地市场，为小企业、小农场主和当地居民提供优质金融服务。截至2011年末，德国共有1871家一般银行机构，其中储蓄银行441家、合作银行1159家，合计占一般银行数量的85.8%，储蓄银行的业务量占一般银行业务量的46%。
2、从法律上、监管政策上保证储蓄银行这类小银行的权益，并为其发展提供特色化、差异化服务。德国政府（包括各州政府）及相关协会一般对储蓄银行和合作银行的相关负债提供全部担保，而对商业银行则没有这种政策。在储蓄银行的资产不足以偿还对债权人的债务时，担保人要对之进行补偿，而且要负无限的补偿责任。由于德国没有强制性存款保险制度，这种债务担保行为相当于国家为储蓄银行等小银行发展提供了国家信用。德国政府信用级别为AAA级，因此这些小机构信用度高，融资成本低，保证了其持续发展。与此同时，各州的储蓄银行法规对储蓄银行的公共属性进行规定，如储蓄银行向储蓄银行的担保人所在地域保障供应信贷，促进向经济薄弱群体、中产阶级和公共机关供应贷款等，从而使得这类机构在享受国家扶持的同时，从法律上明确了其要发挥好社区银行功能，服务本地、服务弱势群体的义务。此外，储蓄银行必须接受多重监督和双重监管，以保障储蓄银行健康运行。
3.最大限度减少储蓄银行、合作银行的破产倒闭，注重推动并购重组，保持金融系统稳健运行。从历史上看，德国银行机构很少倒闭，出现风险时多通过并购方式完成债务重组，以减轻对金融稳定的冲击。1990-2010的20年间，德国银行数量从4500多家减少到不足2000家，但这期间，德国倒闭银行数量不足50家。即使是2008年金融危机期间，德国也仅有雷曼兄弟德国分行和一家小银行倒闭。德国银行数量的减少和银行危机的处理多是通过银行并购重组方式实现，从而最小化减少银行机构破产倒闭对金融稳定和社会稳定的冲击。
三、我国具有以社区银行构建普惠金融的基础和迫切需求
（一）我国有数量众多的中小银行机构，具有发展社区银行的基础。根据中国银监会年报显示，截至2012年底，我国银行业金融机构共有法人3747家，其中144家城市商业银行，337家农村商业银行，147家农村合作银行，1927家农村信用社，800家村镇银行，14家贷款公司，49家农村资金互助社，累计共同各类中小银行机构3418家，占法人银行业金融机构的91.2%，这类银行机构分布于我国各城市、县域和农村地区，稍加改造可以成为社区银行。此外，我国国有商业银行及全国性股份制银行业务重心已经开始下沉，开始在县域地区布局网点，部分股份制商业银行开始学习美国富国银行模式，在居民区布局网点，这也使得通过立法规定这类分支机构当地吸收存款主要用于当地成为可能。
（二）发展社区银行能够较好的解决当前金融资源分配不均，县域地区、不发达地区资金外流较多的问题。根据财政部金融司研究，当前金融资源分布不均衡问题较为突出，中西部地区发展滞后于东部地区，县域以下地区发展滞后于县域地区。截至2012年末，我国有1696个乡镇没有银行业金融机构网点，其中绝大多数位于西部地区。农村资金外流较为严重，2012年末我国县域地区的存贷比仅为57.6%，比县域以上地区低17.2个百分点。造成这种状况的一个重要原因是目前我国银行机构经营高度同质化，在利益的驱动下，大小银行都追求大企业、城市低风险行业，导致落实地区金融机构数量少、金融服务不到位，资金外流严重。美国、德国社区银行发展历程和现状表明，发展社区银行能够较好的解决这一问题。通过对银行机构进行差异化定位，将我国中小银行机构改造成社区银行，将使得这类机构深耕本地市场，将本区域吸收的存款继续投入到该地区，从而推动金融资源配置均衡化，达到推动落后地区、县域经济、“三农”的发展。
（三）发展社区银行可以有效地改善中小微企业贷款难的状况。在我国中小微企业创造了80%的就业、60%的GDP和50%的税收，但这类企业获得金融资源并不多。截至2013年末，小微企业贷款余额占企业贷款余额的29.4%，如果剔除小微企业中的房地产贷款及政府融资平台贷款，这一比例将出现较大幅度下降，实际上信贷资金真正进去实体小微企业并没有这么多。出现这种状况的主要原因是我国无论大银行还是中小金融机构，其业务经营范围单一和雷同，主要是吸收存款而后向企业贷款，并且各类银行机构均有大企业情节。业务结构的单一使得我国一些现有的中小金融机构不能很好地为中小微企业和农村提供融资服务。从国外社区银行发展来看，发展社区银行能够较好的解决小微企业贷款难问题，大大提升了小微企业专业化服务水平。此外社区银行服务于小企业和社区居民，和大银行不会形成激烈冲突，也实现了金融体系差异化竞争的目标。
四、借鉴国外经验构建我国普惠金融体系的建议
（一）全面理解社区银行的内涵。从国外经验看，社区银行并不是传统的银行服务走近社区，在居民居住区设立物理网点，而是网点选址、功能定位、人员配置、业务特点等，都是突出社区特色，这里的社区更是一个广泛的概念，这与我们当下讨论的金融机构设立社区支行是两个不同的概念。从国外社区银行的基本特征看，社区银行一是规模相对较小，扎根所在区域，主要为当地社区居民、中小企业以及邻近农户提供金融服务；二是社区银行主要是所在区域吸收的存款主要用于当地信贷投放；三是社区银行的员工通常非常熟悉当地市场的客户需求，通过建立关系型信贷管理，更多通过软信息影响信贷决策。发展社区银行需要全面理解社区银行的内涵，只有这样才能真正发挥社区银行的作用，构建普惠金融体系。
（二）发展社区银行需要中央高层来推动。从美国、德国发展社区银行的经验看，推动社区银行发展不仅涉及政府部门的扶持，还涉及到立法部门出台具体法律规范，因此我国以社区银行为主发展普惠金融不是央行、银监会一个部门或两个部门的事情，也不是一两个部门能够承担的。作为我国金融改革的重要内容，应在中央全面深化改革小组的领导下，由国务院领导牵头组，由国务院法制办、财政部、央行、银监会等多个部门组成领导小组，统筹研究发展社区银行事宜。
（三）发展社区银行需要制定规范社区银行发展的法律法规。借鉴德国经验，制定银行机构差异化定位法律法规。可以将当前的城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行、农村信用社、村镇银行等中小银行机构改造成社区银行。如禁止城市商业银行、农村商业银行在区域外设立分行，稳定农村信用社县一级法人地位；禁止在一定规模下的农村商业银行、农村合作银行、农村信用社、村镇银行等为大型企业提供信贷服务等，从法律上明确其支小、支农、服务弱势群体的市场定位。借鉴美国《社区再投资法》的成功经验，出台相关法律法规，明确县域地区金融机构在当地吸收存款主要用于当地信贷投放，支持当地金融服务的改善。赋予央行、银监会对社区银行执行法律政策的监测考核权利，并把其贯彻落实情况作为享受政策扶持、适用不同监管政策的重要指标。
（四）政府职能部门协调配合扶持社区银行发展。系统梳理政府部门可以对社区银行发展的优惠政策，财政部门在对中小微企业贷款达到一定规模的社区银行，可给予税收方面的优惠。适当补偿社区银行的信贷风险，地方可以建立信贷风险补偿机制，在严格考核的情况，按要求补偿社区银行信贷风险。中央银行可对社区银行执行有区别的存款准备金率，并在再贷款、再贴现等方面给予扶持。金融监管部门执行差异化的监管政策，对社区银行执行与大型银行不同的监管规定，鼓励社区银行的发展。
（五）完善市场退出机制，防范社区银行风险引发的系统性金融风险。综合借鉴美国和德国的维护金融稳定方面的经验，一方面尽快出台银行机构破产条例和存款保险制度，推动小型银行机构合规经营，防范道德风险，建立市场化的退出补偿机制。另一方面要充分借鉴德国维护金融稳定的经验，在实施市场化退出机制的同时，对问题金融机构更多考虑通过兼并重组方式，完善相关管理制度，实现金融稳定和社会稳定的平衡。
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