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远程教育立法的基本问题研究
远程教育立法的基本问题研究 摘要：随着“互联网+”战略的实施，远程教育再度成为社会关注的焦点。教育学 领域对远程教育的教学课程设计、师生关系模型、教育管理机制等都形成了较为 完善的理论体系，但从实施效果来看，仅凭教育理论的完善无法彻底克服现存风 险。在依法治教的背景下，探寻通过法治的途径解决远程教育领域的风险，是一 种新的研究视角。从远程教育法律规制的具体内容来看，应该从五个方面进行开 展设计。其中远程教育的法律定位问题是前提条件，远程教育的主体规制问题是 基础，而对于教学管理问题的设计则是远程教育开展的重要保障。在对远程教育 的内生秩序进行规范的基础上，仍可通过一定的激励机制促进远程教育机构之间 的交流合作，丰富其外延，促进该领域的进一步发展。关键词：远程教育;教育法;立法基础;制度设计 现代远程教育是指利用计算机网络和多媒体技术，在数字信号环境进行教 育学活动的一种教学形式。学习者参加远程教育学习，达到规定的毕业条件，由 远程教育学校（机构）发给相应的毕业证书和学位证书。近年随着互联网的普及， 远程教育的发展取得了不斐的成绩，但在办学定位、质量信誉、学分体系、课程 设计、组织管理等层面依然存在不少问题。为了解决现存问题，教育学者从课程 改革、师生关系转型、教学管理等层面进行了积极的理论构架，但教育学理论作 为良性改革的重要动因，需要相当长的时间进行检验和完善。为了规范现行秩序 以实现远程教育发展的良好过渡，目前需要外部的规制性因素加以补强。我国教 育部针对远程教育的学院设立、服务体系、招生就业、年报年检、证书颁发、教 学质量评估等层面颁布了100多个规范性政策文件。但教育政策囿于自身的效力 等级，存在一定的局限性，很难协调好远程高等教育领域的各种矛盾。在依法治 教的大背景下，将现存的教育理论和政策进行法治化整合，并在借鉴域外相关经 验的基础上提出完善建议，是目前研究的应有之义。
1远程教育的开展模式与法律定位 1.1远程教育的开展模式 在我国目前的远程教育体系中，由于办学主体的差异性，演变出两种不同 的典型样态。其一在于普通高等学校依托现有教育资源开设远程教育课程，如华 东师范大学网络教育学院。其二在于独立设置的远程教育全国性院校，如目前存 在的北京、上海、江苏、广东和云南等五所开放大学以及其余地方的广播电视大学。从教学的本质来看，这两种类型远程教育的开展目标是一致的，都是以无法 在校内全天候学习的成人为教学对象，通过运用现代网络技术，实现师生分离式 教学，达到知识更新和技能增长的目的，从而为社会培养应用型、复合型人才， 并推动终身教育的进步。但是，目前很多传统高校开展的远程教育依托自己的学 校品牌，通过廉价的办学成本和既有学习资源来为学校创收，实际已经成为高校 的营利机构，教学质量堪忧。此外，独立的远程教育机构由于自身定位不明确， 并且存在师资力量和教学设施供给不足的问题，社会上认可度并不高。在当下普 通高校纷纷进行扩招的趋势下，其生存空间受到进一步的挤压。两种教育模式困 境的“叠加效应”实际使远程教育很难为社会输送合格的应用型人才。因此，建议 对既存的远程教育机构开展体制性改革。一方面，对于传统高校附属的远程教育 机构，可以借鉴香港开放大学的公司制形式，赋予其独立的法人地位。在办学资 格、专业设置、学位授予、运营管理方面赋予其一定的自治权，另一方面，对于 独立设置的远程教育机构，应该在现存的广播电视大学的基础上进行资源整合， 构建以开放大学为体系的法治化路径。开放大学不仅是传统广播电视大学的延续， 而且是在整合区域内优质教育资源，并利用现代卫星通讯和互联网技术开展教学 的开放性学校，功能更加全面，更能发挥远程教育的教学优势。
1.2远程教育的法律定位 明确的法律定位是远程教育得以顺利开展的前提，也是对学生权益的重要 保障。目前涉及远程教育定位问题的规范性文件仅有教育部的《广播电视大学设 置暂行规定》，但其条款规定过于笼统、缺乏实际操作性，教育部门难以把握远 程教育的需求定位。我国远程教育机构办学的主要任务实际仍是解决社会在职人 员的学历需求问题，但在远程教育法律定位不明确的情况下，其社会认可度并不 高，学生往往面临存在“学和没学一个样”的局面。考察发达国家的相关规定，远 程教育能取得与普通高校同等的社会地位，两者的差异多体现在教育形式和教学 内容方面，在办学资格、学位发放、运营管理等方面实则差异不大。社会教育发 展的宏观工程不能局限于现有的教育形式，我国经济发展水平存在很大的地区与 城乡差异，教育资源的配给在布局上也体现出很大的不均衡性。尽管传统的全日 制高校有不可替代的优势，但传统高校的市场定位仍位于中心城市和经济发达地 区，培养方式欠缺广度与深度。我国远程教育的法律定位模糊，使远程教育很难 把握社会需求。但远程教育拥有不受时空限制的灵活性和高性价比，应该在社会 的教育资源整合层面发挥更大的作用。因此，面临我国教育市场的现状，承认远 程教育作为现行教育体系的一种独立模式是十分必要的。2远程教育的主体规制 2.1政府部门的职责划分 现代远程教育基于互联网技术开展教学与管理活动，使得其管理主体衍生 出多元化的趋向。一方面，教育部门对于远程教育的教学、管理、评估、审核等 工作享有传统意义的管理权限；
另一方面，网络空间具有赋权和控权的双重功能， 信息通讯部门、信息技术部门、网络安全部门都有能力对远程教育的教学内容进 行审核。从我国目前的立法现状来看，该领域的法律规制多以部门规章和其他规 范性文件为主，呈现出层级低、碎片化的特点。利益相关部门可能通过“造法” 的形式不断跑马圈地，最终导致管理职能的重叠与行政的无效率，也会出现权力 寻租与腐败。针对我国远程教育管理领域存在的职能分散、交叉重叠等现实问题， 建议立法应规定以某一部门为主导，使其对远程教育领域的监管与执法有法律上 的正当性。考虑到远程教育专业性和技术性较强的特点，可以由教育部门进行统 筹安排，并从管理部门、网络技术部门、信息部门借调相关专家，组成相对独立 的远程教育委员会。因为教育部门作为传统意义上的教育工作领导者，对于教育 市场的运作模式与管理方法有深厚的理论基础和实践经验。只要拥有其他部门的 技术上的支持和执法上的配合，教育部门就可以逐步适应远程教育的特点，发挥 在教育管理上的固有优势。
2.2远程教育机构的审核与准入 远程教育机构的规制应该包含两个层面的含义。其一，明确何种类型的机 构享有远程教育的办学资格；
其二，明确远程教育的招生入学标准，从而提高远 程教育的质量和管理效率。在远程教育办学资格层面，随着2014年国务院取消远 程高等的教育办学审批权，更多的高校和社会教育机构参与到远程现代教育的办 学行列中，远程教育市场化模式日渐形成。但问题在于，我国尚未形成良性的市 场竞争机制，相应的远程教育规范体系也未完全建立。远程教育机构在经济利益 的驱动下，任意扩大规模和投资，会超出现有法规和监管部门的承载能力，教育 的质量和社会信誉也难以得到保证。因此，建立一定的认证标准是对当下制度环 境的重要改进。对于决策者而言，认证可以为评估远程教育院校提供指导；
对于 远程教育的提供者而言，认证可以为其设定一定的办学资格标准；
而对于学习者 而言，认证使他们购买、衡量服务绩效的重要指示。关于认证标准的具体内容， 应包含远程教育机构的任务、培养方案、师资力量、技术职称等各范畴的规定。
在远程教育的入学资格层面，我国采用先审查后注册的模式。从目前远程教育的市场需求来看，买方（学生）在交易上处于市场中的有利地位，而为了获 得更多生源，远程教育市场准入层面出现诸多不正当竞争行为，给后续教学带来 了很多风险。由于我国对于远程教育的入学标准没有形成统一的要求，各远程教 育机构在入学标准的设立层面有很大的自由权，这使得其在招生时基于自身运营 需求往往不愿意严格把关。此外，远程教育入学资格审查模式主要是形式审查， 对于学生提交材料的真实性很少检验，因此学生为了取得入学资格可能会提供虚 假证明材料。针对此现状，建议由教育部牵头制定统一远程教育的入学标准，并 设立独立的监督部门通过网络技术手段进行监察。必要时教育部门也可以通过派 遣考察组的形式对部分远程教育机构的招生入学情况进行实际检验，做到形式审 查和实质审查的结合。
2.3远程教育参与者权利义务分配 教师与学生作为开展远程教育过程中的主要参与者，应该从立法层面明晰 其权利义务。从教师层面而言，除传统教育中的基本权利义务外，远程教育也赋 予了其新的权利和义务。一方面，远程教育机构教师制作的课件，应该受著作权 法律保护，建议在远程教育的专门立法中加以体现。另一方面，应该建立远程教 育机构授课激励机制。教师讲授一门在线课程等同于一门面授课程的绩效，并且 准备相应的讲授材料需要花费更多时间，适应远程教育形式也需要教师付出更多 的努力，因此应考虑通过一定的激励机制鼓励更多教师参与远程教育。在教师的 义务层面，由于教授方式和教师自身定位的差异，远程教育立法应该明确规定教 师上岗所应具备的条件，对于其计算机、互联网技术、心理学水平都需要设立门 槛并进行定期审核。在学生层面，相对于传统的高等教育模式，远程教育的学生 与学校（机构）之间的法律关系更具有平等性和契约性，因此应该保障学生的契 约性权益。具体而言，学生不仅应该享有普通高等教育中的基本权利，在远程教 育中教学质量的保障、学位证书的颁发、收费标准、学分要求等都应该通过远程 教育立法确定统一的标准，保障学生的知情权和受教育权等相关权利。在学生的 义务方面，由于远程高等教育拥有很高的自由度，加之考核、评价方式不严谨， 造成了部分学生随意逃课、退学、混文凭等情况。建议应施加相应的惩戒机制， 可以考虑建立统一的远程教育公共数据库，对学生的无故旷课、退学等违规行为 进行记录，达到相应标准分别予以警告、通报批评、退学等处罚，使远程教育的 办学模式规范化、体系化。
3远程教育的教学管理 3.1远程教育的课程设计我国目前远程教育机构多围绕热门专业展开课程设计，导致市场上的远程 教育课程呈现出同质化的趋势，严重限制了学生的自主选择。此外，远程教育的 人才培养模式也过于单一化，往往是普通高校的“网络复刻版”，重视基础性课程 的教学评价，而使社会在职人员的工作经验、实用技能等方面优势被大幅度削弱， 与社会实践的脱节愈发严重。从市场机制的自身作用看，这属于正常的经济现象， 远程教育机构往往关心自身经济利益，很难从社会公益角度进行考虑。因此，远 程教育的办学特色和优势在市场自发的调节机制下难以得到凸显，需要一定的理 论指引与法律规制来加以矫正。查尔斯魏德迈的自主学习理论应该是远程教育课 程设计的核心理论，其基本要义是独立学习与学生自治。该理论进一步认为远程 教育中的学习需要经历三个阶段，即获取信息、内化信息和评价、利用信息，因 此学习应该是主动的、独特的，只有学生自己才能实现。
在具体的立法指导层面，基于我国宏观性、全局性的立法理念，立法设计 无法对课程方面可能出现的问题进行细致具体的规定。因此建议中央立法层面仅 给出宏观的原则性指引，而将课程设计的自主权下放到各远程教育机构，由其根 据实际情况制定实施细则，并报教育部门审查备案。立法原则应该主要对课程安 排、教师授课方式、学生评价方式等进行指导，确保课程设计中应凸显远程教育 机构自身的办学特色，注重课程安排的综合性和适用性。其一，远程教育机构的 课程设计应该立足于教育市场的需求，重视自己的教育培养方式的特殊性，以培 养实用性人才为宏观目标制定自己的培养计划，重视技能教育。其二，在课程的 比例设计与课堂实践中，选修课应占较大比例，教师要改变传统填鸭式教学、老 师主导课堂的局面，进行交互式教育重构。其三、在课程的评价层面，应该以形 成性评价为主，以教师的教学经验和方略搭建支架，让学生始终处于主动体验、 主动反思、主动建构的主体地位。
3.2远程教育的运营管理 规范严格的管理体制是保障远程教育质量的关键所在，分类管理体制是目 前我国对指导和管理各种教育院校的主要模式。我国将高等教育院校分为普通高 等院校和成人院校两类，并且将远程教育院校归入成人院校的管理范畴，该领域 的管理机制通常采用技术手段实现对网络教学内容的管理与控制。这种管理机制 虽然在短时间内可以达到较高效率，但技术本身的中立性也决定了单纯依赖技术 治理所存在的缺憾性。远程教育的管理应该在尊重教育行业基本特性的前提下， 在社会规制的理论指引下提高水平。一方面，可以借鉴英国对于远程教育的管理 体制，对各教学中心和教师建立严格的考评和管理制度，在学生学习过程中的作业评判、课堂的秩序、学生反馈意见的收集与评价等方面都要提出明确的要求。
远程教育内部应该设立专门的监督机构，与教育部门进行连接并定期汇报相应情 况，对于定期评估不合格的远程教育机构予以警告、限期整改。对于整改后仍不 合格的远程教育机构，教育部门应限制其招生和办学资格，情节严重的清除出远 程教育行业。另一方面，研究生教育中的导师制可以考虑予以借鉴，通过每位教 师负责指导5~10人学习者的方式，对学生学习期间的学习、生活、心理、社会实 践等方面进行定向指导和管理，这不仅能够提高教学和管理效率，也可以克服教 学分离模式下产生的学生孤独感、失落感等一系列心理问题。
4远程教育的交流合作 4.1远程教育的国内交流 由于国务院已经取消了远程教育办学审批权，更多的社会教育机构和高校 有能力去参加到远程教育中来，这些远程教育机构基于自己的实际情况会形成自 己的办学优势与特色。通过学院交流、合作办学等形式促进远程教育机构之间以 及远程教育与传统普通高等教育学校之间展开合作，不仅可以提高学生的知识接 收途径，也能解决资金和师资等方面的需求，更可以解决人口增长、教育规模扩 大等问题。远程教育的主要交流内容应该包括几个层面：第一，教学资源共享， 远程教育系统内部交换教材、课件以及其他学习材料可以降低成本并提高教学效 率。第二，文化交流，主要是通过教师交流、学生交流的方式了解其他远程教育 机构、其他高校的文化理念、教学方法、学习情况，使校际合作不再局限于表面 的领导层的沟通，推动相互合作关系的深入发展。第三，学分学位的互相认可， 未来远程教育合作领域，应该包括合作机构之间证书、同等学位、文凭、学分的 认可等，以实现教育模式的自由开放。针对国内远程教育的交流需求，立法设计 可以付出两方面的努力。一方面在于通过公权力部门搭建远程教育机构的公共服 务平台，发布远程教育交流的相关法规与政策信息，同时远程交流机构也可以在 该平台发布寻求合作、教育资源共享、专家聘任等信息等，从而为远程教育机构 开展合作交流提供便利条件。另一方面，应该在学分制度层面进行改革，针对我 国学分制度标准不一、不规范的情况，可以考虑设立激励性基金，用于远程教育 机构之间的合作办学项目，利用资源来刺激远程教育系统内的合作，通过聚集来 自不同机构、高校的专长，整合相关的利益诉求。比如可以通过远程教育机构内 部之间、远程教育机构与高校之间创立联合培养学位计划的形式，允许成员学校 转换累积学分，完成教学计划。
4.2远程教育的国际交流高等教育的国际化是经济全球化发展的必然结果，远程教育作为高等教育 多元模式的重要组成需要放在高等教育国际化的背景下考虑。诸如英美等西方发 达国家在远程教育的理论与实践领域已经积累了相当丰富的经验，与其展开交流 合作不仅可以提升国内远程教育机构的知名度和社会认可度、也可以吸收来自发 达国家远程教育体系的先进办学经验。但是也应该明确，我国在政治、经济、文 化、法律体系以及社会环境和英美等国家有很大不同，导致对于远程教育的发展 模式必然会有很大的差异。举例而言：西方对于远程教育的需求多出于文化上的 求知欲和兴趣积累，而我国远程教育要承担一定的教育资源共享、实现教育公平 的功能，中国市场的远程教育很大一部分需要满足学员的学历要求，即西方远程 教育相对而言是“软需求”，而对于中国而言是“硬需求”。这些差异无疑会造成中 国现代远程教育规范的理论体系和发达国家存在较大差别，需要我们审慎对待。
具体而言，我们可以从三个层面进行制度改良：第一，教学资源引入。如 香港公开大学与英国开放大学展开合作引入所需要的课程资源和教材；
第二，专 家人才引入。如上海开放大学提高自身的学术影响力引入国外高校特定领域的一 些专家和学者；
第三，办学理念引入。在世界开放大学的教学实践过程中，我国 应该积极参与国际远程教育机构组织、著名开放大学举办的各类学术讨论会和国 际范围的课题研究，从中吸取先进的办学理念和教育经验。
