生态政区规划管理论文_生态政区

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生态政区规划管理论文

生态政区建设的宗旨是通过生态规划、生态工程与生态管理，将单一的生 物环节、物理环节、经济环节和社会环节组装成一个有强生命力的生态系统，从 技术革新、体制改革和行为诱导入手，调节系统的结构与功能，促进全市社会、 经济、自然的协调发展，物质、能量、信息的高效利用，技术和自然的充分融合， 人的创造力和生产力得到最大限度的发挥，生命支持系统功能和居民的身心健康 得到最大限度的保护，经济、生态和文化得以持续、健康的发展，促进资源的综 合利用，环境的综合整治及人的综合发展。

自1987年由当时的国家环保局和国家科委支持的江苏大丰全国第一个生 态县规划开始以来，作为技术支持单位，中国科学院生态环境研究中心与当地政 府生态政区建设办公室合作组织了一大批跨学科的研究人员先后开展和跟踪了 大丰生态县、扬州、日照生态市和海南生态省等国家环保总局批准的典型生态政 区规划、建设与管理以及相关课题的理论和应用研究。18年来，我们与当地的科 研、决策和管理人员一起在理论探索、规划编制、能力建设、人才培养和典型工 程示范中取得了一定的经验、教训，也发现了一些挑战和机遇，在这里与大家磋 商。

1生态政区是社会经济发展的高级阶段、是富人阳春白雪的奢侈品吗？ 生态政区的测度指标是过程的健康程度而不是目标的绝对数量，必须看趋 势、看进步、看活力、看阈值(饱和度)、看公平性、看和谐度、看满意度。经济 富裕的不一定都是生态合理的，发展滞后不一定生态落后。生态政区的目标是生 态和谐而不是环境优美，自然条件较差地区也可以通过生态建设实现关系和谐。

目前创建生态政区的过程中，人们过分看重生态政区评估的绝对指标而忽视相对 指标，着重结构指标而忽视功能指标，着重静态指标而忽视动态指标，导致中西 部欠发达地区创建生态政区的积极性不高。今后除国家级的评估考核指标要逐步 完善、科研部门的重点要有所倾斜外、体制改革要相应配套外，各地区的思想解 放、观念转型十分重要。生态政区的内涵远不是经济发达和环境优美，其根本宗旨在于引进统筹兼 顾的系统观，天人合一的自然观，巧夺天工的经济观和以人为本的人文观，实现 不同发展水平下城乡建设的系统化、自然化、经济化和人性化。

(1)系统化针对传统城市建设中条块分割、学科分离、技术单干、行为割 据的还原论趋势，引进生态学以及中国传统文化中的整体、协同、循环、自生的 复合生态系统原理，重视景观整合性、代谢循环性、反馈灵敏性、技术交叉性、 体制综合性和时空连续性。

(2)自然化营建一种朴实无华、多样性高、适应性强、生命力活、能自我 调节的人居环境，具有强的竞争、共生、自生的生存发展机制；
强调水的流动性、 风的畅通性、生物的活力、能源的自然性以及人对自然的适应性和低的风险。

(3)经济化以尽可能小的物理空间容纳尽可能多的生态功能，以尽可能小 的生态代价换取尽可能高的经济效益，以尽可能小的物理交通量换取尽可能大的 生态交流量，实现资源利用效率的最优化。

(4)人性化最大限度地满足居民身心健康的基本需求和交流、学习、健身、 娱乐、美学及文化等社会需求，诱导和激发人们的自然境界、功利境界、道德境 界、信仰境界和天地境界的融和与升华。

2生态政区建设是物理环境和生物环境的建设，钱到渠成吗？ 生态建设是各类自然、社会和经济生态关系的建设，需要从体制、技术、 行为多方面全面规划、设计与管理，资金可以加速硬件环境的建设，而软件核心 件环境的建设光靠资金是不行的，必须以认知文化和体制文化为切入点，通过观 念转型、体制改革、科技创新强化完善生态规划、活化整合生态资产、催化孵化 生态产业、优化升华文化品位来培育。才有可能引来项目、资金、技术、人才， 改善硬件环境。

生态政区建设面临新旧体制的矛盾、条块分割的冲突、上下认识的差异、 内外环境的匹配、近期和远期效益的权衡，以及局部与整体关系的处置。事实表 明，成功的生态政区建设必须有一个革新的班子、一类先进的理念、一种统筹兼 顾的机制，一套决策咨询、科技术孵、信息反馈的技术支撑体系，一支长期合作、 相互信赖的科研队伍，以及一个人才培训、绩效考核、生态监测、社会参与和舆 论监督的能力建设网络，缺一不可。3生态政区追求的是环境、经济双赢目标吗？ 当前社会上流行一种观念，认为国内外经验表明，先污染后治理、先规模 后效益、先腐败后廉洁是资本积累的必由之路，最终都能达到环境经济双赢。其 实，早期工业化国家经过200多年的摸索实现的局部环境经济双赢，是以对全球 生态资产的掠夺、全球环境的恶化、殖民地人民的贫困和牺牲子孙后代的利益为 代价换来的。沿海一些经济发达但生态失调地区局部可以双赢，也是以牺牲区域 利益、健康利益、农民利益和社会利益为代价(不健康、不公平、不文明)换来的。

发展是硬道理，包括经济的发展、人的发展和环境的发展。生态政区建设 就是要在资源和环境容量高效利用的前提下，以生态为纲，拉动社会、经济的快 速起步和环境的和谐发展，促进人与自然的富裕、健康和文明，实现社会、经济 和环境效益的三赢而不是双赢，双赢不是可持续发展。生态省、市、县规划要在 对传统双赢战略的反思中强调区域环境尺度上的生态整合，产业层次上物质生产 方式的重组，文化层次上人的素质观念和体制耦合方式的升华，实现人、物、境 三层次的全面、协调、持续发展。这里的生态不只是生物生态、景观生态，更重 要的是有关人类行为的社会生态、物质利用方式的经济生态、和复合生态系统尺 度上的整合生态。

4面向循环经济的生态产业是废弃物减量化、资源化和循环利用的环保产 业吗？ 面向循环经济的生态产业是生态政区的动脉。循环经济是针对传统线性生 产、单向消费、线性思维型的传统工业经济而言的。资源合理利用和物质循环再 生的3r原则(减量化、再利用、再循环)是循环经济的重要原则但不是全部原则。

循环不是简单的周而复始或闭路循环，而是一种螺旋式的有机进化和系统发育过 程，包括物质的循环利用和再生(将时空错置的废弃物资源重新纳入代谢循环 中)；
能源的清洁利用和永续更新；
信息的灵敏反馈和知识创新；
人力的培育、 繁衍和继往开来；
资金的高效融通和增值；
空间格局和过程的整合而非破碎，融 通而非板结，平衡而非滞竭；
过去、现在、未来的时间连贯性、代际公平性和过 程平稳性；
以及自组织、自适应、自调节的协同进化功能(进化而非优化，柔化 而非钢化，人化而非物化)。循环经济导向的产业生态转型需要在技术、体制和 文化领域开展一场深刻的革命。

循环经济不只是物质的闭路循环，而且是一场技术、体制、行为领域有关生产要素、生产关系和生产方式的革命和结构、功能的重组。与资源合理利用和 物质循环再生的3r小循环相对应，当前我国循环经济转型的首要任务是促进观念 转型、体制改革和功能重组的3R大循环。

观念转型(Rethinking)：从还原论走向整体论，从掠夺型走向共生型。促进 决策者、经营者、消费者、科技工作者和社会传媒在生产、消费、流通、还原和 调控方面以信息反馈为核心的理念更新和观念转型。

体制改革(Reform)：从基于产值与利润的物流型部门经济小循环走向面向 社会与自然的服务型区域经济大循环，引进催化、孵化机制，促进产业结构、产 品结构、景观结构、管理体制和科技结构的横向、纵向、区域和社会耦合。

功能重组(Re-function)：从谋生型被动受控行为到学习型自主自生行为， 从物态、事态走向人类生态，促进从微观、中观和宏观等不同时、空、量、构、 序尺度的功能整合和规划、建设、管理领域的技术更新，促进自然、经济和社会 的功能健康型循环。

3R大循环的核心是运用产业生态学方法，通过横向耦合、纵向闭合、区 域耦合、社会整合、功能导向、结构柔化、能力组合、增加就业和人性化生产等 手段促进传统产业的生态转型，变产品经济为功能经济，促进生态资产与经济资 产、生态基础设施与生产基础设施、生态服务功能与社会服务功能的平衡与协调 发展。

循环经济首先是一种市场经济，遵守竞争原则、效率原则和效用原则。现 代循环经济既要求宏观尺度上资源利用的效率，又要求微观尺度上经济发展的效 用，实现高效与和谐的辩证统一。我国整体上还处在工业化的初期，我们的建设 既需要发展的稳度又需要发展的力度，如果只强调物质的闭路循环而忽视产业发 展的力度，全面建设小康社会的步骤会十分缓慢。循环经济依托于自然生态的大 循环(水、土、气、生、矿从摇篮到坟墓再到摇篮的全代谢过程)，社会生态的中 循环(规划、管理、研究、教育、消费)和产业生态的小循环(研发、生产、营销、 废弃物管理和培训)。未来循环经济的焦点正从运筹物态(优质畅销的物质产品) 向事态(多功能的社会系统服务)、生态(无形的自然生态公益)和人态(企业和社区 文化与人的能力建设)转型(图1)。

生态政区的产业不可能都是生态产业，而是面向循环经济的产业生态转型， 包括传统产业的转型和新兴产业的孵化，要通过从产品经济走向服务经济的功能导向、从链式经济走向循环经济的纵向闭合、从竞争经济走向共生经济的横向联 合、从厂区经济走向园区经济的区域耦合、从部门经济走向网络经济的社会复合、 从自然经济走向知识经济的软硬磨合、从刚性生产走向柔性生产的自我调节、从 减员增效(效率)走向增员增效(效率加效用)的就业结构调整以及从务工谋生走向 生态乐生的价值观念转化，系统推进生态政区的产业革命，探索一种具有中国特 色的社会主义市场经济条件下高效和谐发展地方经济的新型产业化模式。

5生态文化是文物保护、景观塑造的物态文化吗？ 天人合一、和谐共生的生态文化是生态政区的灵魂。生态文化是物质文明 与精神文明在自然与社会生态关系上的具体表现，是天人关系的文化，涉及体制 文化(管理人与自然、人与人、局部与整体关系的体制、制度、政策、法规、机 构、组织等)；
认知文化(对自然生态、人文生态以及天人关系的系统生态的认知， 包括生态哲学、生态科学、生态技术、生态美学的教育和传播)；
物态文化(人类 改造自然、适应环境的物质生产方式和生活消费行为，以及有关自然和人文生态 关系的物质产品，如建筑、景观、古迹、艺术产品等)；
心态文化(人类行为及精 神生活的规范，如道德、伦理、信仰、价值观等，以及有关自然和人文生态关系 的精神产品如文学、音乐、美术、声像等)。其核心是改造人、增强人类种群利 用资源、适应环境，与自然和谐共生、协同进化的能力，而不只是狭义的文物保 护、景观塑造意义上的视觉文化。

6生态政区建设规划就是行政区域的生态环境规划吗？ 生态政区建设规划不同于政区生态环境规划，它是一类综合型的可持续发 展规划，是包括生态环境、生态产业和生态文化以及三者相互关系在内的战略发 展规划。“生态政区”中的生态不是简单的天蓝地绿、山清水秀，而是一种竞争、 共生、自生的生存发展机制；
一种具有开拓性、适应性和可持续性的活力结构；

一种时间、空间、数量和秩序持续与和谐的服务功能；
一种不断进化与完善的通 向可持续发展的过程；
一种发展生产力同时又保育生存环境的战略举措；
一场技 术、体制、文化领域的社会变革。其理论基础是作为自然哲学、系统科学和工艺 美学的生态科学。生态是辨证的，和谐而不均衡、开拓而不耗竭、适应而不滞留、 循环而不回归。

生态政区规划包括生态概念规划、生态工程规划和生态管理规划。其中， 生态概念规划包括自然和人类生态因子规划；
生态关系规划；
生态功能规划；
生 态网络规划。(1)自然生态因子规划水(水量、水质、水生、水景、水灾)；
火(太阳能、 化石能、气候、大气)；
土(土壤、土地、地质、地理、景观)；
木(植被、作物、 动物、微生物及其他生命有机体)；
金(矿产、建材，营养物、废弃物)。

(2)人类生态因子规划人口(数量、质量、结构、动态)；
人力(劳力、智力、 购买力)；
人文(技术、体制、文化)；
人心(价值、信仰、伦理、道德、风尚)；
人 气(集聚效应、环境影响)。

(3)生态关系规划空间区域流域政域城域街区；
时间：地质地理城建经济 人文；
数量：规模速度密度容量足迹；
结构：人口产业景观社会基础设施；
序理：
竞争共生自生再生进化。

(4)生态功能规划生产功能(物质和精神产品)；
生活功能(就业、消费、居 住、游息)；
流通功能(人、财、物、信息)；
还原功能(环境净化缓冲、废物循环 再生、医疗保健、教育改造)；
调节功能(人工管理和自然调节)。

(5)生态网络规划物质代谢网络(输入、排出)；
能源聚散网络(供需、耗散)；

水代谢网络(量与质、自然与人工)；
交通运输网络(人、物、信息)；
城市景观肌 理(风、水、形、神)；
城市社会纹脉(商贾、人文、邻里)；
城市管理体制(社会、 经济、环境)；
城市安全网络(治安、急救、防灾)。

生态概念规划是一种新思路、大手笔、粗线条的战略规划、目标规划和概 念规划，它不是代替，而是引导、促进、补充、协调城市总体规划、环境规划和 社会经济发展计划，为这些规划的制定和修编提供战略指导和生态协同方法。其 功能在于指明方向、孕育机制、推荐方法、控制进程。主张一种逆向思维：不是 怎样才能可持续发展，而是不这样发展就不可能持续。生态承载力K(含资源承载 力、环境容量、市场潜力)、内禀增长率R(技术、体制、行为)以及系统整合力I(景 观整合、产业整合、文化整合)的动态变化是生态政区调控的抓手，是生态规划 的核心内容。

生态工程规划包括水生态工程、能源生态工程、景观生态工程、交通生态 工程、建筑生态工程以及废弃资源利用的生态工程等的系统设计、规划与管理。

生态管理规划包括政区生态资产、生态服务、生态代谢、生态体制、生态 文明的管理。其中城市生态资产指城市的生存、发展、进化所依赖的有形或无形 的自然支持条件和环境耦合关系，它是城市生态系统赖以生存的基本条件，有形生态资产如太阳能、大气、水文、土地、生物、景观等自然生态资产和附加有人 类劳动的水利、环保设施、道路、绿地等人工生态资产。无形生态资产包括生态 区位、风水组合、气候组合等自然生态资产及交通、市场、文化等人工生态资产。

生态资产审计、监测和管理是生态城市建设的重要环节。城市生态服务是指为维 持城市的生产、消费、流通、还原和调控功能所需要的有形或无形的自然产品和 环境公益。它是城市生态支持系统的一种产出和功效，如合成生物质，维持生物 多样性，涵养水分与稳定水文，调节气候，保护土壤与维持土壤肥力，对环境污 染的净化、与缓冲，贮存必需的营养元素，促进元素循环，维持城市大气的平衡 与稳定等。城市生态服务有时折合为生态足迹来计算。城市生态代谢是流入和流 出城市的食物、原材料、产品、能流、水流及废弃物的生命周期全过程，具有正 负两方面的生态效益和生态影响。可以通过生命周期评价和投入产出分析来测度。

城市生态代谢评价是城市产业发展和市政建设的基础和依据。

海南、扬州、日照等省市的生态规划中提出了通过生态产业的孵化、生态 环境的培育和生态文化的诱导去弘扬一种高效的生态技术、和谐的管理体制和系 统负责的社会行为，促进经济和环境协调发展的生态建设新模式，为各级可持续 发展与生态建设示范区建设提供了方法。如扬州生态市规划的重点是：以水资源 调控、水环境治理、水生境保育、水景观建设和水安全保障为核心的区域生态建 设；
以生物资源循环再生、生态卫生设施建设和生态工程整合为核心的乡村生态 建设；
以可再生能源利用、人居环境建设和生态文化延续为核心的城镇生态建设。

7生态政区规划编制是规划单位的事、生态政区建设是环保部门的事吗？ 生态政区规划不是一个职能部门或一个科研单位可以完成的，而首先应是 主管领导的事，是各部门间综合协调的事。规划单位只能提供技术指导，其数据 来源、关系调查、信息反馈和实施办法全靠各主管和职能部门承担。当前很多生 态政区规划只是为完成任务，请一个规划单位，炒点概念，列点指标，纸上划划， 墙上挂挂而已。其实，政府部门要的不是本本，而是推进生态政区整体建设的具 体方针、政策和符合区情的行动纲领和外引内联的技术途径，规划不仅要写在纸 上，更要渗透到地上和心里。科研单位的职责不只是编一个本本，而是要连续跟 踪、与当地部门紧密配合，参与当地的能力建设和软硬技术的催化、孵化和策划。

不仅要告诉执行者哪些不能做(红线)，还要告诉他们哪些能做(绿线)和怎么做。

多年来，我们跟踪和参与大丰生态县建设18年、海南10年、扬州6年、日照5年等 地的生态建设，帮助他们引进项目、培养人才、传播知识、更新规划、推进能力 建设，取得了较好的效果。生态政区建设不是单一环保部门可以组织和协调的。大丰1988年就成立了 生态县建设领导小组和综合协调办公室，直属县政府领导，有编制、有经费、有 计划、有检查。海南省由省政府主要领导挂帅、由计划厅和资源环境厅联合牵头 成立了生态省建设联席会议和综合协调办公室，扬州、日照等市也都建立了生态 市建设领导小组和综合协调办公室，在分管市长主持下协调各类超越环保部门权 限的统筹兼顾事宜。我们也调查了一些正在开展生态政区建设的地区，凡是主要 负责人不重视，没有建立部门间协调机制，没有落实人员编制、资金渠道和管理 办法的，其生态规划都如同虚设，生态建设只是一个口号。

8生态政区建设就是分部门指标的达标建设吗？ 很多地区在争创生态政区时往往有一项或多项经济或环境指标差距较大， 导致这些地区要么灰心丧气，可望不可及，要么几年内分部门突击，“全面”达标。

这些都是片面的。

我国正处在从农业经济向工业经济、计划经济向市场经济、田园社会向城 市社会、物耗社会向生态社会转型的关键时期，我们要在半个世纪左右的时间完 成发达国家经过两个多世纪完成的现代化进程，面临着新老体制的矛盾、传统观 念的冲突、资源环境的约束，和人才短缺的瓶颈。生态政区建设是一个长期、艰 巨的历史任务和走向可持续发展的渐进过程，不能一蹴而就。面对多元化、全球 化、城市化、生态化的世纪大潮，需经过长期的不懈努力才能逐步实现生态政区 规划提出的各项任务，使可持续发展综合实力逼近理想水平。但不同时段可以有 不同的阶段目标，其测度指标应是过程的健康程度而非发展的绝对水平。

其实，一个基础很好的地区，尽管一些绝对指标冒尖，如果丢掉整合、丢 掉协调，集中精力治标，单部门突击，结果这些指标虽然表面上上去了，由于机 制没解决，脱离当地的实际，不久还会掉下来，而且往往会顾此失彼，使其他一 些指标落后，违背了生态政区建设的本意。相反，一个基础较弱的地区，尽管绝 对指标差距大，但若能明确目标，系统调理，奋起直追，有可能后来居上，在总 体上实现生态政区的健康发展。整体大于部分之和，如果各个组分的生态关系统 筹好了，系统可能会有意想不到的跨越式进展。创建生态政区是要创造一种高效、 和谐、健康的生存发展机制，而不是一个政绩卓著的名片。