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体育法制建设问题分析
体育法制建设问题分析 １我国体育法制建设的社会意义 法制就是法律制度，是法律所规范的制度，包括立法制度、司法制度、执 法制度，当然这一切都离不开制度的表现形态―――法律，法律制度是由法律规 范所构成的。［２］体育法制，即体育法律制度，是法制在体育领域中的运用和 体现，是由国家机关制定的用以调整、确立体育活动的法律和制度。体育法制， 既指静态意义上的体育法律，也指动态意义上的体育法律，即体育立法、体育执 法、体育司法、体育守法和对体育法律实施的监督等各个环节构成的一个系统， 还指体育活动中依法办事的原则。具有法治的精神和反映法治精神的制度是一个 成熟健全的法治社会的重要标志。国家民主法治建设总是伴随着社会的发展而发 展，随着我国社会经济的改革开发，国家的法制建设也得到了相应的发展，也加 快体育法制建设进程的脚步。从人类社会发展历程可见，一个国家的体育事业要 获得健康持续的发展必须坚持和实行依法治体。这就要求国家建立比较完善的体 育法制体系，将体育工作全面纳入执法的轨道。从这个角度来看，体育法制的建 设是反映社会发展程度的标志，体育法制的建设能促进国家法制体制的不断完善 与变革。我国建设体育强国的目的，不仅仅是为了展现我们的竞技体育水平，而 是要借着体育这个载体向世界展示中华民族的文化与精神。完善体育法制在发展 体育中的重要作用，已是世界上许多国家的共识。体育法制建设不但是体育强国 建设的重要部分，也是体育强国建设的有力保障。如果没有健全的体育法制作为 保障，如果不对我国体育法制建设中的滞后状况进行改变，那我国体育事业的发 展就会受到制约和影响，落后的体育法制将会成为我国体育事业可持续发展的 “绊脚石”。因此，建立完善的体育法制法规，让体育法制建设与社会主义市场经 济发展需要相适应，与现代体育运动规律相符合，建立体育纠纷解决的良好机制， 规范体育参与者的行为，制裁体育违法者，为解决体育发展中的重要问题、突出 问题，提供重要依据，对保障体育事业的健康发展，对体育强国的建设意义重大。２我国体育法制建设的回顾 回顾人类发展史可知，因为国家的产生，阶级社会的出现，统治阶级为了 适应本阶级利益不断对体育活动进行干预和调整，从而逐渐形成了某些系统化、 规范化的准则，这就产生了体育立法。新中国成立初期，我国由新民主主义向社 会主义转变，毛泽东主席发出了“发展体育运动，增强人民体质”的伟大号召。在 当时，体育运动是我国社会主义建设的有机组成部分，增强人民体质是开展体育运动的主要目标。后来随着社会主义经济建设的发展，国家开始重视竞技体育， 体育运动的作用不再单是增强体质，而是普及与提高相结合。到了１９６６年之 后，十年的文化大革命使体育法制建设处于停滞阶段。直到１９７８年中共十一 届三中全会召开，要求把立法工作放到重要的议事日程上，体育法制的制定与修 改工作开始开展。我国在不同的历史时期制定、颁布了大量的体育法规、规章及 其他规范性文件。１９９５年，《体育法》的颁布，标志着我国体育事业走上了 法制化的发展道路，彻底结束了我国体育战线无法可依的历史，加快了配套体育 立法的步伐，增强了体育行政部门依法行政，依法治体的能力，促进了体育的发 展，对推进体育事业的改革和发展发挥了强大的作用，体育法规体系框架正在逐 步形成。［３］《体育法》的颁布还掀开了体育发展的新篇章，使得体育事业的 发展进入“有法可依，依法治体”的新阶段。［４］从２０００年起，我国体育法 制建设就处于适应客观形势需要而不断探索、不断完善的快速发展时期。“全球 化”问题的出现，促使体育法规的国际化，也促使我国体育法制建设的向国际化 接轨。如申奥成功的７年，是我国高层次体育立法较为集中的时期，２００部地 方性体育法规、部门体育规章和地方政府体育规章以及规范性文件在此期间相继 出台。而我国体育产业化发展中“假球”、“黑哨”等腐败现象的出现，也让国家据 此制定相应法规，法规中规定：对于执法比赛裁判受贿的行为，构成犯罪的应以 受贿罪追究其刑事责任。［５］可见，体育法制建设的改革方向是把那些不再适 应社会主义市场经济的发展和要求的高度密集、全封闭的体育体制和运行机制进 行适时的修改，并且“把修改原有法律与制定新的法律放在同等重要的位置”，目 的就是进一步充实完善有关体育法规，使其能适应时代发展的需要，适应市场经 济大潮的冲击，使我国的体育事业在正确的轨道上运行。《体育法》实施十多年 来，国家体育总局除了进行体育规章的建设，还积极做好体育法配套立法工作。
既及时清理现行体育法规与社会法制不相适应之处，又不断完善与国际通行规则 相协调的体育法规体系，以促进我国体育法规与国际法规的融合，从而推动我国 体育事业更快更有效地向前发展。
３我国体育法制建设发展中存在的问题 由于法制建设是一项艰巨复杂的系统工程，虽然我国体育法制建设工作跟 以前比较有了很大的进步，但其建设滞后的状况并未彻底改变。法制意识薄弱， 对体育法规的漠视，会导致人们公平信仰的丧失和对体育法制制度的质疑。法制 工作的前提是立法，而要将体育法规落到实处，执法是关键。如果有法不依，法 律、法规也就没有存在的意义。以下就体育法制建设中普法、立法、执法等三个 方面存在的问题进行分析。３．１普法力度有待加强 虽然人们的法治意识在不断提高，《体育法》颁布也将近２０年了，但不 少人对体育法制建设的发展缺乏相应的了解。有调查显示，群众对体育法律法规 中赋予自己的权利、义务缺乏了解，他们了解体育法律法规的知识主要是通过电 视、网络等途径。由于缺乏维权意识，他们不懂运用各项体育法规来维护自己的 合法权益，更谈不上对管理者们的执法、守法状况进行监督。无论是作为普通的 百姓还是体育管理部门的管理人员，在遇到问题时，更多的是倾向用法律之外的 方法来加以解决，用法、护法，打官司只是最终使用的、迫不得已的一种解决问 题的备用手段，而不是首选。在体育行业里，如果出现了违法行为，不少人想到 的是找人脉疏通关系，用非正常手段去摆平。而这些非正常手段，往往会触犯到 道德及法律的规范。体育法制建设工作能否顺利开展，取决于全体体育工作者的 法制意识，尤其是领导干部的体育法制观念。如他们对加强体育法制建设的意义 及重要性认识不清，对法制建设的目标和性质了解不够，就会习惯于按长官意志 办事，不依法行政，那些类似侵占体育场地设施的现象的违法事件就会时有发生。
因此，有效惩治体育违法的手段和方法就有必要规范与加强，不能让体育事业因 缺乏规章制度的保障而影响了发展。而体育法制宣传教育是提高体育法制普法力 度的基础，所以普法的方式和手段有待改进完善。
３．２立法滞后状况有待改善 法律作为上层建筑存在于社会发展中，它会随着经济的发展而发展。与其 他社会事业相比，跟体育事业相关的法律法规数量较少，覆盖面较窄。现今，体 育的立法工作已经取得很大进展，但与中国的社会经济发展相比，与中国体育的 发展相比，还是显得滞后了，之间所存在在差距，仍需要不断努力才能缩小。体 育实践中发生的新情况和新问题对法制建设提出了挑战，如１９９２年作为国家 公职人员的龚建平因背负３７万元的受贿罪而领刑１０年，而案中对裁判员及裁 判员收受贿赂的定性问题，以及像体育教学中的伤害事故是按过错责任还是按无 过错责任进行处理……等等这些问题的解决都需要有相应的法律法规对问题进 行公平合理的解决指引。如在《体育法》中对侵占体育场地作出禁止性规定，但 对违法禁止性规定的行为要负担怎样的法律责任却没明确规定，也没有明确的执 法主体，这就导致了体育场地被侵占破坏的现象时有发生。可见若然体育立法跟 不上体育事业发展的步伐，就不能很好地维持发展的秩序，不利于制裁体育违法 者，就会阻碍体育事业的发展。由当前层出不穷的体育事件可见，如何量刑，以 什么法量刑？才能更好地防止犯罪，是体育立法要首先考虑的问题。因此，随着中国体育事业的发展，体育竞赛管理、体育经营与市场管理、解决体育纠纷等方 面的立法仍有待完善，配套立法亟待加强。
３．３执法机制尚未完全建立 体育行政执法的机制和体系尚未完全建立，体育行政部门的执法能力普遍 薄弱和执法主体不清是我国体育法制建设中凸显的问题。中国的社会主义法制的 原则是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”“有法可依”是指法律的制 定，“有法必依，执法必严，违法必究”则是指法律的实施，属于执法的范畴。从 上面的分析可知，体育法制在普法方面，在立法方面存在问题，必然会影响到体 育法律法规的执行。由于法律意识薄弱，又无查处的相关制度，所以，违反《体 育法》的现象普遍存在。一些地方政府在处理一些跟体育经费、体育场地建设等 有关问题时，甚至出现以权代法、以权压法的行为。而这些违法现象的存在，又 从侧面说明执法机制有待完善。而对于日渐增多的体育纠纷，就现实的体制性制 约和法治化程度，是无法使有关权利得到公正的伸张和救济的。如很多地方的行 政管理部门并没有按照体育法中的“随着国民经济的发展逐步增加对体育事业的 投人”的规定执行，结果也没受到什么处理。如果制定出来的体育法规不能依法 实施，只做摆设，就如同一纸空文。加上尚未形成有效的体育执法监督机制，在 不少环节存在“弱监”和“虚监”的现状。监督体系的不健全，忽视决策监督，使得 体育法制建设中执法不严，执行力度不强的现象普遍存在，这将严重影响体育事 业的发展。
４加强我国体育法制建设的对策探讨 ４．１提高普法力度，增强体育法制意识 我国体育法制建设不能只重视法律条文的制定，还要把法律精神与文化对 法制建设的影响与制约也要考虑在内。因为，人的价值观是由一定的理念来支配， 只有提高大众的体育法制意识，才可能理解法律在对公民权利保障中的重要作用 于意义。因此，各级政府的体育行政管理部门应采取多种形式和多种方法在全体 公民中广泛开展体育法制宣传教育活动，特别要在体育工作者、裁判员、教练员、 运动员中加大体育法的宣传力度，加强法律知识的学习，提高体育队伍的法律素 质。通过各种体育活动，如比赛、表演等等形式宣传体育法，以各种方式和渠道 拓展体育法制宣传教育工作的深度和广度，提高普法的力度，使体育法制知识深 入人心，为体育法制建设创造有利的社会文化环境和发展土壤。法制活动是靠人 来实施的活动，体育法制的宣传工作跟体育法制队伍的素质密切相关，这一队伍的建设对体育法制工作的开展举足轻重。所以，各地方的体育行政部门要把法制 宣传教育工作纳入了领导班子的重要议事日程，要按照国家在公民中进行法制宣 传教育的决定要求和国家体委的部署，设立或指定专门机构、专职人员负责普法 工作。把法制宣传教育纳入各单位目标责任制，把掌握法律知识、树立法制观念 作为体育干部的必备素质。要做好普法的考核验收工作，使体育法制宣传普及工 作不流于形式。要善于总结经验教训，研究探讨有效方式，使体育法律法规家喻 户晓，在各行业形成学法、守法、护法、用法的良好风气。
４．２加快立法步伐，完善体育法律体系 从以下实例可以看到加快立法步伐，完善体育法律体系的必要性。１９９ ５年《体育法》出台时，框架结构已形成，基本内容都已定型。而“１９９４年， 第一届全国职业足球甲级联赛开赛，标志着我国职业体育的诞生。随后，篮球、 排球、乒乓球等也都相继进行了职业化的改革。”［６］且体育职业化、产业化、 社会化改革从１９９３年起步，到１９９５年才两年的时间，此间已经发生了很 大的变化，《体育法》在制定时不可能预见到体育发展变化所产生的各种状况， 特别是在《体育法》出台的十几年后的今天，因此，体育法律的完善，体育法制 的建设就显得尤其必要了。还是关于体育职业化的话题，“不可否认，我国职业 体育制度建立伊始，就明显地存在政府主管部门与职业体育俱乐部的目标设定错 位的矛盾，即前者试图通过职业体育的制度设立最大限度地获得社会资源，并通 过这些资源提高进入职业体育体系的运动项目之竞技体育水平；
后者则试图通过 资源的重新配置，达到比原有资源结构所获收益的更大的增量收益，以及提升企 业的无形资产的目的。”［７］如何解决其中存在的矛盾，就需要有相应的法律 条文来作为依据了。２０１１年９月，“中国法学会体育法学研究会”更名为“中 国体育法学研究会”，并作为独立社团开展活动。从这可以看到相关专业人士和 相关体育管理部门已经意识到，中国体育若想完成“体育大国”的转变，体育法的 完善不可或缺。２０１２年２月，全国球迷期盼两年之久的一审判决终于下达， 中国足坛曾经的“名哨”陆俊、万大雪和黄俊杰的罪名均为“非国家工作人员受贿 罪”，周伟新的罪名是“非国家工作人员行贿罪”。从庭审时公诉人的发言、庭审 与宣判时间不断延后几乎长达两年可以看到各种罚则条例的模糊与矛盾，使得控 辩双方在面对如此错综复杂的案情时，都颇感棘手，都觉得需要一个长效、适当 的机制，来防范类似的犯罪行为。由上述可见，在进行体育立法工作时，体育部 门要围绕体育发展的中心任务和重点工作，找准切入点和突破口，要根据市场经 济体制中体育发展的需要，拿捏好立法的时机。既要做好体育立法的预测、规划、 指导、协调，使体育立法走向科学化、系统化，又要使体育立法对有普遍性、全局性、根本性的重点问题具有针对性；
既要使立法工作能及时跟进当前的体育实 践，又要及时做好有关法规的清理工作；
既要要着眼于行使体育社会管理职能、 服务社会经济整体发展，以为提高全民身体素质为目的，又要避免借立法的机会 争权夺利，以法谋私。在体育立法工作方面，要加快体育管理体制的改革，其中 包括有管理职能的转变，体育俱乐部方面的立法等。由于我国体育工作的重心逐 步向全民健身方面转移和调整，因此要制定与全民健身计划配套的行政法规。体 育立法是社会生活和社会关系发展的必然产物。此外，针对目前体育实践中出现 的各种问题，应该制定相应的适用性、实施性的法律法规，加强与此配套的一些 具体立法。如要加强体育设施建设与保护方面的立法；
加快体育经营与市场管理 方面的立法；
抓紧体育纠纷解决方面的立法；
加强运动队伍和体育竞赛管理方面 的立法等。总的来说，体育立法的目的是要明确各个职能部门和公民在发展体育 事业和参与体育活动方面的基本权利、责任和义务，用法律规范去调整跟体育相 关的广泛而复杂的各种社会关系，保证各类人群体育权利义务的实现，促进体育 事业的繁荣发展。
４．３提高执法能力，完善体育执法监督体系 法律的生命在于实施。但我国的体育法律法规执法能力确实薄弱，究其原 因，跟执法主体有很大关系。我国体育法律责任的执法主体多是体育社会团体， 它们既不是行政机关，也不是执法机关，没有行政权，使它们在执法时没有法律 强制力。执法主体不清导致体育不公平现象屡禁不止。看看一些西方发达国家， 它们能够对体育活动中的不公平现象，如控制足球比赛进行有效打击，得益于裁 判、联赛和足总间相对独立的关系。像德国，每一项运动都有行业执法机关，而 足协的执法机关包括有“调查委员会”专门负责调查，还有“体育法庭”负责判决， 它们有权对所有违反足球竞赛规则的行为进行处理，它们与国家法律机关在各自 的职权范围内行使职责。中国的各级体育行政部门具有负责体育管理与执法职能， 但“为了促进职业体育组织的发展，保证其独立地位，政府体育主管部门需要改 变以前那种干涉职业体育组织自主权的做法，确保职业体育组织在机构设置、人 员产生等活动的独立性。职业体育组织只有具备了自治权，才能够最大可能的发 挥管理创新的作用。”［８］因此，有必要建立健全行政执法责任制和评议考核 制，做到公正执法，严格执法。要充分发挥人大、司法机关、公民、社会等的监 督作用，还可以利用媒体、网络的力量来对体育违法事件进行监督与纠正，把犯 罪消灭在萌芽状态。要形成有效的体育执法监督机制，强化执法手段，严格执法 程序，还要依靠行业自律、专业人员监督、刑法和民法制约等全方位的约束相互 监督，才能保障体育法律、法规和规章全面正确地实施，才能提升执法的质量。要注意的是，执法队伍素质的高低决定执法的效果与质量。因此要通过各种方式， 采取各种方法加强对执法人员的培训和指导，提高执法人员的政治和业务素质。
对于一些重难点问题，如侵占体育场地等做法，执法人员既要坚决履行法定职责， 寸步不让，又要讲究策略，注重实效，不出格、不越位，避免徇私枉法。同时要 善于广泛利用多方力量，形成合力，来制止一些违法行为，妥善解决问题。
５结束语 法随时转，我们看到在实践中体育法规不能完全适应现实需要的问题日益 凸显，因此，我国体育法制建设的发展必须跟上社会经济的发展。做好体育法制 的普及、立法、执法、监督工作，构建结构合理、层次衔接有序的体育法规体系 和与之相适应的体育执法监督及法律服务体系，才能更快更有效的推动我国体育 事业的向前发展。通过体育，可以提高国民的素质。我国体育法制建设的最终目 的应该是为了满足人民群众日益增长的体育需求，因为“人民的福祉乃是最高的 法律”。
作者：严红玲１ 工作单位：华东交通大学体育学院
