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体彩监管论文：体彩监管的机制协调研究
体彩监管论文：体彩监管的机制协调研究 本文作者：陈晓艳 汪建昌 工作单位：南京体育学院 体彩监管的府际关系冲突 基于上述府际关系的研究，可见，我国体彩监管中的府际关系主要包括三 种:国家体育部门纵向府际关系、国家体育部门与其他部门间的横向府际关系以 及异地体彩监管部门间关系。1．纵向府际关系:事权财权的分配。体育彩票监管 的纵向府际关系更多地表现为中央和省公益金分配问题，省以下公益金分配问题 所占比重不大。根据财政部相关文件的规定:所谓公益金是从彩票发行收入中按 规定比例提取的、专项用于社会公益事业的资金，是体育彩票资金中扣除返奖奖 金和发行费以后的余额。目前，体彩公益金主要分为中央留成公益金和地方留成 公益金两个部分，中央与地方(主要是中央与省)如何分成则存在争议。我国中央 和地方的国家机构职权划分的基本原则是:在遵循中央统一领导的基础上，充分 发挥地方的主动性、积极性。实现此原则的关键是分清楚中央与地方的事权与财 权，中央必须做哪些事，与此相适应，中央应当掌握哪些财权;地方必须做哪些 事，与此相适应，应当掌握哪些财权。中央与地方在体育彩票公益金分成方面采 用5∶5分成，在不断向地方分权的背景下，体育彩票中央与地方的分成比例似乎 也应该有所调整，将更多的资金留给地方，以完善地方体育公共设施，不断提高 基层体育公共服务水平。在这种制度安排下，国家体育总局和各省体育局，各省 体育局和基层体育局的资金安排比例应该往下倾斜。2．横向府际关系:部门间关 系协调。有关彩票管理部门关系协调的法律规定有:《彩票管理条例》第一章第 五条规定:国务院财政部门负责全国的彩票监督管理工作。国务院民政部门、体 育行政部门按照各自的职责分别负责全国的福利彩票、体育彩票管理工作。县级 以上各级人民政府公安机关和县级以上工商行政管理机关，在各自的职责范围内， 依法查处非法彩票，维护彩票市场秩序。第四章第三十六条彩票发行费、彩票公 益金的管理、使用单位，应当依法接受财政部门、审计机关和社会公众的监督。从上述法律规定中可以看出体育彩票监管有多个监管部门，多部门协调管理彩票 的过程中也产生了一些矛盾。(1)财政与体育:平级部门的领导与协调。财政部作 为彩票监管部门主要负责制定彩票监督管理制度和政策，审批彩票品种的开设、 停止和有关审批事项的变更，监督管理全国彩票市场及彩票发行和销售活动、监 督管理彩票资金和财务活动等。但是财政部门在监管体育彩票时存在两方面的障 碍:一是相同的行政级别带来协调的困难。财政部作为一个正部级的单位与国家 体育总局处于同一层级，行政机关层级节制无法发生作用，在有效协调管理体彩发行和销售上确实存在一定困难;二是监管过程缺少专业性。与国家体育部门相 比，财政部门对体育彩票的发行、销售以及监管缺少专业知识，属于“外行监管 内行”，也影响其监管的效果。(2)民政与体育:福彩与体彩份额之争。教育部门、 卫生部门也希望通过发行彩票募集资金，改变资金短缺现象，国务院基于多种原 因的考虑，只批准了民政和体育两个部门发行彩票。尽管只有民政部门和体育部 门可以发行彩票，但是依然存在着无法回避的竞争，有些时候甚至是恶性竞争。
作为国务院授权的两大彩票发行主体，除了福利彩票没有竞猜型外，福彩与体彩 的玩法非常相似。“如双色球与超级大乐透、15选5与22选5、东方6+1与7位数、 3D与排列三、刮刮乐与顶呱刮等等，玩法大同小异，产品同质化比较严重。正 因如此，两家各趋其利，不得不把注意力放在如何吸引更多彩民、占领更大市场、 完成更高销量上，其结果是彩票公益性被削弱，功利性被加强。”［2］(3)公安、 工商与体育:非法博彩的合作治理。《彩票管理条例》第一章第五条规定:县级以 上各级人民政府公安机关和县级以上工商行政管理机关，在各自的职责范围内， 依法查处非法彩票，维护彩票市场秩序。《彩票管理条例实施细则》第七条进一 步细化了这一规定:县级以上财政部门、民政部门、体育行政部门，以及彩票发 行机构、彩票销售机构，应当积极配合公安机关和工商行政管理机关依法查处非 法彩票，维护彩票市场秩序。可见，在打击非法彩票过程中公安机关和工商机关 是最重要的执法主体。依照《彩票管理条例实施细则》第二十六条规定签订彩票 代销合同后，彩票发行机构、彩票销售机构应当向彩票代销者发放彩票代销证。
福利彩票代销证、体育彩票代销证的格式分别由福利彩票发行机构、体育彩票发 行机构制定。就体育彩票而言，体育部门和工商部门在是否给彩票销售点颁发营 业执照存在分歧，意见的分歧势必影响工作中的协同。就公安部门而言，有些地 方公安部门对于发行彩票影响社会治安存在意见，在有关体育彩票性质的认知上 与体育部门存在分歧，这同样也会影响多部门合作治理。3．异地府际关系:良性 合作或竞争。上述纵向府际关系和横向府际关系涉及的部门存在一定的隶属关系， 或者存在上下级隶属关系，或者属于一级政府的所属部门，在协调方面有渠道可 以连接。例如国家体育总局和各地体育局是垂直管理关系，这种纵向的府际关系 协调不存在太多困难。横向的政府部门:民政、体育、财政、公安、工商因其有 共同的上级政府，对中央部委而言，其共同上级政府是国务院，对各省的部门而 言，其上级政府是省级政府，因此，一般不会出现无法协调的矛盾。但存在另一 种相对难于协调的异地府际关系类型，比如广东省政府和江苏省政府，南京市政 府和厦门市政府，其协调的难度要高于上述两种类型。就体彩监管而言，还存在 着第三种类型即异地府际关系，例如在打击非法赌球过程中，可能出现赌球网站 设在广东，而参赌人员在江苏，如何合作治理则成为现实行政执法中面临的难以协调的问题。
体彩监管府际冲突的原因 形成和影响体彩监管中府际关系冲突的原因有多方面，利益冲突、缺少监 督协调组织、法律法规不健全是核心问题。利益冲突是府际关系冲突的根本原因， 矛盾产生时缺少相应的监督协调组织导致矛盾拖延甚至不断升级，而缺少法律规 定则无法使体育彩票监管走入制度化轨道。1．多部门的利益之争。部门关系的 协调在很大层面可以定义为利益的协调，各政府部门所属公职人员也存在个人利 益，是公共选择理论所界定的经济人，“公务员的‘经济人’假设肯定了其物质利益 追求的合理性”［3］，因此，存在部门利益是必然现象。当政府部门在监管体育 彩票偏离了公益视角而更多的关注部门利益时，府际关系协调冲突就会突现出来。
从近十年我国体育彩票事业发展过程来看，体育彩票发行管理一定程度上偏离了 公益性，这与体育彩票监管的多部门利益之争有关，对体育彩票发行、监管以及 体育彩票事业的发展造成不良影响。在体彩监管的府际关系冲突中，国家体育总 局和地方之间以及各个管理部门的利益之争是问题的症结所在。2．缺少监督协 调的组织。《彩票管理条例实施细则》第三条规定财政部负责全国的彩票监督管 理工作，财政部作为全国彩票业的最高管理机构，对福利彩票和体育彩票有一定 的管理权:制定彩票监督管理制度和政策;监督管理全国彩票市场以及彩票的发行 和销售活动，监督彩票资金的解缴和使用;会同民政部、国家体育总局等有关部 门提出彩票公益金分配政策建议;审批彩票品种的开设、停止和有关审批事项的 变更;会同民政部、国家体育总局制定彩票设备和技术服务标准;审批彩票发行机 构财务收支计划，监督彩票发行机构财务管理活动;审批彩票发行机构的彩票销 毁方案。府际部门间未发生利益矛盾时，一切都会依法办事，当利益发生冲突时， 财政部的监督和协调则显得无能为力。因此，独立的位阶高于国家体育总局体育 彩票监管部门的组织机构是彩票业发展的必然要求，这样的组织机构才能起到监 督和协调功能。3．体彩法律法规的缺失。《彩票管理条例》2009年7月1日颁布 实行，但没有实施细则，彩票发行管理的很多情况依然“无法可依”。《彩票管理 条例实施细则》2012年3月1日颁布实行，这也意味着体育彩票在“无法可依”的状 态运行了20年，到2012年3月才进入法制化运行轨道。尽管《彩票管理条例实施 细则》已经公布，但其还存在缺陷。一是《彩票管理条例》和《彩票管理条例细 则》都是由国务院批准通过，只停留在行政法规层面，没有上升到法律层面，因 此其协调能力有限;二是《彩票管理条例实施细则》中缺少体育彩票监管部门间 冲突协调方面的规定:对财政部门和体育部门间关系、对民政部门和体育部门间 冲突、对体育部门与公安、工商部门间关系等等如何协调没有具体规定。构建和谐的彩票监管府际关系 构建体育彩票监管的和谐府际关系是一个系统工程。1．价值层面:从部门 利益真正走向公共利益。2006年财综函［2006］7号文件对公益金使用做出具体 规定:中央集中的彩票公益金，在社会保障基金、专项公益金、民政部和国家体 育总局之间，按60%、30%、5%和5%比例分配;地方留成的彩票公益金，将福利 彩票和体育彩票分开核算，坚持按彩票发行宗旨使用，由省级人民政府财政部门 及民政、体育部门研究确定分配原则。2007年11月，财政部印发《彩票公益金管 理办法》，进一步规范了彩票公益金的使用。体育彩票从部门利益走向公共利益 需要做到两点:一是降低管理成本，将管理成本保持在国际通行标准范围之内。
2001年，国务院下发了关于进一步规范彩票管理的35号文件，确定了财政部、民 政部和国家体育总局在彩票管理和发行方面的职责范围，并调整了彩票资金的结 构:返奖比率为50%，发行经费从不得高于20%下调为15%，公益金比例由不得高 于30%提高到35%。二是将体育彩票公益金纳入国家预算，抑制部门的逐利冲动。
相比较而言，第二个问题更为严重，尽管彩票公益金不同于一般的财政收入，但 是保证其科学、透明的使用是必然趋势。由于彩票公益金未纳入中央财政预算， 出现了公益金被挤占挪用或违规使用的现象，例如用公益金给职工盖宿舍、发补 贴、发奖金等等。公益金必须用于公益事业，所以应该制定有效的、权威的监管 规则，使彩票监管专门化、常规化和法制化，促使相关部门充分认知体育彩票公 益金的公益性，实现从部门利益走向公共利益。2．制度层面:从条例上升到体育 彩票监管法。《体育彩票管理条例》由国务院制定，经过现实问题的检验调整之 后，可以进一步完善上升为《体育彩票管理法》。与《体育彩票管理条例》相比， 《体育彩票管理法》是从行政法规上升到法律层面，其权威性更高。主要可以完 善的地方或者需要重点关注的考察点在于:是否保证了体育彩票的公益性，是否 保证了彩民的根本利益，是否建立了有效的监管体制。其中，是否建立了有效的 监管体制主要表现为是否建立了有效的监管机构、明确各自职责、监管部门的冲 突有无协调机制。进一步完善体育彩票监管法，可以对其中缺少的府际关系协调 部分进行补充与完善。在《体彩管理管理法》中，对府际关系协调部分需要明确 规定中央与地方关系、省与市县的关系;不同监管部门之间的关系;更需要明确规 定协调的组织、程序以及方式方法。3．组织层面:以国家彩票监管委员会协调组 织间冲突。“我们生活在一个组织化了的社会。组织就是我们生活和交往的社会 现实，离开了组织就无法理解我们的社会，也无法安排我们的行动。”［4］组织 设计需要考虑多元参与主体，应该为多元参与主体包括财政部、民政部、国家体 育总局、市场企业以及其他社会力量的平等参与提供平台。未来一个可行的做法是成立国家彩票监管委员会，吸收相关部门和社会的力量。建议研究成立国家彩 票监督委员会的可行性和存在的困难，该委员会隶属国务院，其代表应由政府、 学术机构、公众代表和彩票界的人士组成，代表国家实施对彩票业的规划、管理、 协调，并实施有效监督，改变监管薄弱的现状。成立国家彩票监管委员会需要明 确与财政部、民政部以及国家体育总局的关系，尤其是与财政部门的关系。其中 一个重要问题是:如果体彩资金纳入国家预算范畴，则这一职能需要由财政部门 掌握，除此以外的体育彩票监管工作应该交由国家彩票监管委员会这一专业机构 完成。4．机制层面:政社互动中的部际关系协调机制。有了科学的制度和有效的 组织只是体彩监管的第一步，因为这两部分只是停留在静态方面，要让制度和组 织动起来需要有高效运作的协调机制。就体育彩票监管而言，建立政社互动中的 部际关系协调机制是有效、有益的。如果说，由市场主导的是第一次分配，以政 府为主导是第二次分配，那么，彩票发行本质上可以看作是一次社会财富的转移 过程，即所谓的第三次分配。与前两者，市场、政府占主体不同，第三次分配中 社会公众的参与必不可少。在体育彩票监管中，多部门参与时需要引入社会力量: 专家学者和普通彩民，这样可以约束政府部门的利益冲突，实现第三次分配的公 平公正。具体操作过程，可以通过联席会议的形式将各政府部门和社会力量扭结 到一起，形成政社互动中的部际关系协调机制。当前，我国体育彩票面临的很多 问题国外已经有解决的方法―――信息透明，将所有信息向社会公开，引入民间 力量协调体育彩票监管的府际冲突，即建立政社互动中的部际关系协调机制。5． 工具层面:规范化的行政协议。“行政协议或者叫府际协议、政府间协议，是指行 政机关或行政机关的职能部门，为了提高行行政权力的使用效率、提升行政管理 的效果，或者为实现区域一体化，互相意思表示一致而达成的协议，它本质是一 种对等性行政契约。”［5］规范化的行政协议主要包括两个方面:一从形式上考 察，协议规范化是格式条款的规范化;二从内容上考察，协议规范化是权利义务 的平等化。在体育彩票监管过程中，要涉及到多个部门，哪怕成立了国家彩票监 管委员会也不可能将所有与彩票相关的职能囊括其中，例如取缔私彩、打击非法 博彩需要工商部门和公安部门的配合。所以，体育彩票监管依然需要多个部门之 间的合作治理，国家彩票监管委员会只是起到监管者和协调者的功能。而部门之 间的合作，不能只能停留在联席会议的层面，还需要有进一步深入的合作，通过 部门间协议将各方的利益、职责以及合作机制明确和固定，这有利于有效的监管 体育彩票。
