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水利投资内部控制分析
水利投资内部控制分析 水利投资项目内部控制原则 内部控制是指在项目建设过程中建立的一种相互制约的业务组织形式和 职责分工制度。虽然水利投资项目内部控制在内容上有别于企业内部控制，但是 二者并无本质差别。因此，各级部门在对水利投资项目进行内部控制建设时，应 当严格遵循《企业内部控制基本规范》规定的“全面性、重要性、制衡性、适应 性和成本效益”五项原则，同时，针对水利投资项目的特点，还应当符合以下原 则：（一）政策性原则。水利投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置的 经济和社会领域，具有严格的政策范围。因此，在立项规划时，必须充分考虑政 策因素，以避免因与政策不符，导致立项失败，造成不必要的损失。（二）程序 性原则。水利投资项目多为大型或超大型基本建设项目，项目管理的好坏直接影 响政府的廉政形象。因此在内部控制设计与执行上，必须严格按照基本建设程序 进行，并采取更加严格的控制手段，才能保证工程立项、建设与管理的科学、合 理、高效、有序。（三）安全性原则。百年大计，安全第一。投资安全是水利投 资项目管理的基础和前提，是水利投资项目内部控制的根本所在。但由于水利投 资项目规模大，工期长，风险高，一直是滋生腐败的重点领域，因此水利部门必 须树立风险防范意识，充分考虑与水利投资项目密切相关的人、财、物的安全因 素，采取扎实有效的预防措施，才能最大限度地保护好项目安全。（四）协调性 原则。要管好水利投资项目，必须正确处理好组织内外各种关系，为项目建设的 顺利实施创造良好的条件和环境。因此，其内部控制既要考虑不相融职务的严格 分离，同时又要注意不同岗位之间的有效协调，切实加强上下级之间、各管理层 之间的信息沟通与反馈，确保信息畅通，协调到位。（五）突出效益原则。就水 利投资项目来说，内部控制的终极目标是在确保资金安全的前提下，充分发挥投 资项目的综合效益，即实现水利投资项目的经济效益、社会效益和生态效益的协 调发展。因此，水利部门要密切关注效益情况，突出效益控制，以免工程投产， 效益受损，悔之晚矣。水利投资项目内部控制重点环节 水利投资项目内部控制以控制风险为主线，以突出安全为重点，以提高效 益为目标。在实际工作中，水利投资项目内部控制应当着重把握好以下7个环节：
（一）立项决策阶段内部控制。项目投资决策是工程建设的前期工作，是整个项 目成败的关键。科学的项目论证、翔实的可行性研究、严密的初步设计、专业的评估咨询，将为工程投资立项，以及工程建设的顺利实施打下坚实的基础。但目 前由于一些地方对水利投资项目未能严格履行报批、核准、备案等程序，对工程 立项决策缺乏控制，致使项目论证不到位，可行性研究不充分，工程设计深度不 够，而且一些项目缺少财政评审和咨询评估程序，往往工程概预算过大，或立项 失败，造成不必要的资金损失和浪费。（二）施工准备阶段内部控制。施工准备 是工程施工的先行条件。切实加强工程组织建设，合理安排工程项目管理，采用 先进的技术设备，积极做好开工前各项准备工作，对工程建设的顺利进行至关重 要。但目前一些水利投资项目，组织架构缺失，人员配备不足，技术力量不强， 准备工作滞后，存在边勘察、边设计、边施工等问题，同时，由于征地工作不及 时，“三通一平”工作不到位，严重影响了工程项目的正常开展。（三）招投标与 合同内部控制阶段。工程招投标及合同控制是水利投资项目的一个关键环节，也 是出现问题较多的环节。目前一些地方对水利投资项目招投标工作控制不严，存 在暗箱操作，借用资质、围标和串标问题，以及合同订立不规范，施工单位无资 质，违法分包、转包、挂靠等，极易滋生腐败问题。（四）项目建设阶段内部控 制。主要措施是“三控三管一协调”“，三控”即投资、质量和工期控制；
“三管”即 合同管理、信息管理、安全和环境管理“；
一协调”即现场施工组织协调。由于各 地对工程建设历来重建轻管，控制缺乏，存在先开工后审批，设计变更随意，现 场签证不规范，以及国家资金到位不及时，地方配套资金到位率低或不到位等问 题，致使项目投资、质量和安全不能得到有效控制，个别项目“三超现象”较为严 重。（五）工程结算阶段内部控制。工程结算主要包括工程预付款结算、工程进 度款结算和工程竣工结算。工程结算是财务成果形成阶段，也是控制工程造价的 重要措施。工程结算的准确性、及时性和完整性，都将影响工程造价的真实性。
（六）竣工验收阶段内部控制。竣工验收是工程完成建设目标的标志，是全面考 核基本建设成果，检验设计和工程质量的重要步骤。建设单位在工程竣工后，应 及时开展各项清理工作，归集整理各类会计资料，做好账务处理，进行财产物资 的盘点核实及债权债务的清偿，以免因工程验收不及时，影响正常投入使用。
（七）后评价阶段内部控制。后评价阶段是整个工程项目的收尾阶段，也是检查 评价工程效益情况的重要措施。按规定，水利投资项目应在项目完成并投入使用 一定时间后，遵循独立、公正、客观、科学的原则，及时地对照项目可行性研究 报告及审批文件的主要内容，与项目建成后所达到的实际效果进行对比分析评价， 以便找出差距及原因，总结经验教训，提出相应对策建议，不断提高投资决策水 平和投资效益。
水利投资项目内部控制存在问题的原因我国水利投资项目管理一直是个老大难问题。主要原因有以下几方面：
（一）“两制”缺失。我国现行水利工程项目管理体制是在政府有关部门的监督管 理之下，由项目业主、承建商和监督单位直接参加的“三方”管理体制机制。由于 政府监督失位，业主与施工等单位恶意串通，工程监理不到位等，致使工程建设 “五制”难以真正落实。（二）“三权”混同。水利投资项目的主体是政府，而政府 既是决策者，又是执行者，同时又是监督者，由于受地方保护主义思想影响，使 得地方政府的决策权、执行权和监督权难以得到有效执行。（三）“四体”不分。
项目建设单位作为建设项目实施主体，同时又是管理主体、责任主体和监督主体， 这种管理模式不利于内部控制的设计、执行、监督、评价工作的有效开展。（四） 素质偏低。目前项目建设单位多为临建单位，管理人员素质总体水平不高，项目 法人管理压力、责任压力、利益动力和行为约束力没有落到实处。（五）竞争力 弱。当前一些水利设计、监理、承包等单位总体水平不高，竞争力弱。以上原因 导致水利投资项目监管失控，问题频发，违纪违法案件接连不断。但最突出的问 题是领导干部违规插手工程建设，收受贿赂，进行权钱交易。而直接原因则是建 设单位及有关部门在内部控制设计与执行存在严重问题。
完善水利投资项目内部控制的对策 （一）明确思想，提高认识，不断完善内部控制的体制机制。水利投资项 目内部控制的体制要顺，机制要活，要适应新形势下水利投资项目建管要求。一 是建立健全内部控制，是加强水利投资项目内部管理的第一要务，管理好水利投 资项目，内部控制只能加强，不能削弱。二是要完善水利投资项目管理体制机制， 加大政府监管力度，强化部门核查力度，严格履行项目法人职责，切实做到依法 管理，集体决策，民主理财。三是实行全方位、全过程和全员控制，严格按照基 本建设程序和管理权限，管理好工程项目，充分发挥各职能部门作用，确保水利 工程建设“五制”顺利实施。（二）完善规范，强化指导，逐步提高内部控制建设 水平。一是不断完善水利投资项目管理规范，做到精简规范，严格有序，不留死 角。二是做好水利投资项目内部控制制度与管理规范有机整合，使内部控制贯穿 于整个工程建设过程中。三是加强项目单位人员的培训，提高水利投资项目内部 控制设计水平，确保执行到位，科学有效。（三）统筹构建，分步实施，科学制 定内部控制方法。一是必须从总体上进行把握，科学立项，严控规模，强化管理， 注重实绩。二是水利投资项目一般划分为若干个有序环节，因此，严格执行基本 建设程序，控制好各个环节，有利于内控目标的实现。三是针对不同工程项目分 别采取不同的控制方法，并做好各种控制方法的整合。（四）全面控制，突出重 点，确保工程与财务、技术与经济的有机结合。内部控制主要是合规、安全、风险、经营和效益控制。因此，必须全面加强水利投资项目控制，尤其是突出对“三 重一大”事项的控制。同时要建管并重，全力推进内部控制建设，才能促进工程 与财务、技术与经济控制有机结合，确保投资安全，提高投资效益。（五）强化 沟通，密切配合，促进静态控制与动态控制的协调发展。和谐是社会的主旋律， 建立健全财务信息与沟通体系，是促进和谐的重要手段，也是加强项目管控的重 要措施。因此在实际工作中，建设单位要协调设计、监理、施工等部门之间关系， 加强工程技术人员与财会、概预算等人员之间信息的流动与沟通，切实把静态控 制与动态控制有机结合起来，加大内部控制力度，使内部控制做到在技术先进、 经济合理、控制及时、实施有效。（六）强化监管，合力攻坚，确保内部控制措 施的有效实施。一是各级政府要全力支持水利投资项目建设，政府有关部门要依 法履行监督职能。二是行业主管部门要不断完善建设管理规范，加强对水利投资 项目建设与管理的指导。三是项目建设单位要加强工程项目内部控制建设，全面 提高内部控制的执行力，充分发挥管理人员在项目建设中的作用。各级水利部门 必须加强水利投资项目内部控制建设，既要统筹兼顾，又要重点突出；
既要注意 内部控制的稳定性与可操作性，同时兼顾适当的前瞻性与发展性，要把总体控制 与阶段控制、内部控制与风险控制、管理层控制与全员控制有机的结合起来，并 真正抓好落实，才能充分发挥好内部控制在水利工程建设与管理中的作用，推动 水利实现跨越式发展。
本文作者：徐耀成 工作单位：黑龙江省巴彦县水务基层总站
