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边境少数民族地区食品安全监管思考
边境少数民族地区食品安全监管思考 摘要:本文通过概括德宏边疆少数民族地区食品安全监管的现状，指出当前德宏 食品安全监管存在的四个方面的主要问题，作者指出，完善食品安全监管机制， 完善法律法规，更新监管理念等措施是提升德宏食品安全监管的科学性、实效性 的有效途径和根本措施。关键词:边境;民族地区;食品;监管 食品安全问题是当代中国民生问题之一，它关系到每一个家庭和个体的舌 尖上安全，也是最赋有挑战性的当代社会治理问题。德宏地处中国西南边陲，自 然生态良好，少数民族跨境而居。食品安全问题不仅关系到边疆各族人民的健康 安全，社会和谐稳定，其实际上也影响到德宏改革开放的战略提升，产业结构调 整，德宏生态农业、旅游文化产业进一步拓展和升级，以及德宏面向东南亚、南 亚食品贸易出口的消费安全、国际商誉和影响力。它是实现德宏边疆民族地区跨 越式发展，凸显后发优势的发展战略。
一、德宏食品安全监管现状 截止2015年6月30日，全州有食品生产经营餐饮单位16186个，其中:食品 生产加工获证企业192家、食品加工小作坊396家、食品经营单位10623户、餐饮 服务单位5371户。有农资经营户1095户、规模养殖场906个、畜禽定点屠宰场71 个、动物产地检疫报检点53个、生鲜乳收购站5个、饲料生产加工获证企业10户、 无公害农产品产地认定面积227万亩、畜禽198万头;全州畜禽标准化养殖示范小 区(场)707个。另外由于德宏州地处中缅边境，503．8公里的边境线和无天然屏 障的边境地理环境，多年来大量的境外食品出现在德宏各县市的集市和商店里。
这些食品除了边贸政策下的大米、玉米、大豆等粮食作物外，还有大量的缅甸泰 国生产的水果、糖果、海鲜等食品。2014年，仅通过德宏检疫部门检验检疫进口 食品就达4547批次，69．66万吨，货值24054．5万美元。
二、德宏食品安全监管存在问题 近年来，德宏州食品安全监管工作，由于各级党委和政府的高度重视，食 品安全监管工作成效显著。德宏食品安全工作目标责任制成为地方政府的常规工 作考核目标，每年进行定期考核，食品安全监管各环节近年来得到进一步强化。
2015年，农业部门对全州各县市开展蔬菜农残快速检测样品数4800个，合格4621个，合格率96．27%。抽取饲料样品17批次，合格16批次;抽取兽药残留样品80 批次;完成“瘦肉精”抽检369头(份)，1107批次，快速检测“瘦肉精”800条，检测结 果均为阴性。仅2015年上半年，各部门共出动执法人员8980人次，检查食品经营 者及各类市场15387户次，检查学校食堂、餐饮单位7319家，食品加工小作坊345 家，食品小摊点1853家次，农产品养种植基地和农资市场366户次，查处不合格 食品35631公斤，责令现场销毁或下架过期食品198公斤，下架无中文标识外国食 品152公斤。全州共查处各类食品违法、走私案件50起，案值168．33万元。全州 5年内没有发生重特大食品安全事故，食品安全监管工作确保了广大人民群众饮 食安全。目前德宏州食品安全监管存在的主要问题: (一)是德宏州食品安全监管机制正处在改革调整阶段，亟待融合加强 根据《云南省人民政府改革完善省以下食品药品监督管理体制的实施意 见》要求，德宏州于2014年1月16日组建了新的德宏州食品药品监督管理局，加 挂“德宏州人民政府食安办”牌子。全州各县市先后于2014年4月前完成机构组建、 职能和人员移交，各县市成立了食品药品检验所，全州乡镇14个乡镇监管所。目 前，德宏州食品监督管理局是德宏州负责食品监管的主要职能部门，它合并了州 工商局食品流通监管的职能科室、德宏州质量监督局食品生产环节监管职能科室， 理顺了监督管理执法的机制体制，但是新机构的设立和合并机构后，产生的人员 之间、机构职能工作之间、专业工作之间的融合仍需要一定时间，新机构领导班 子的选配、专业科室配置等都需要时间，目前仍有个别的县市还没有配齐领导。
另外乡镇监管所由于机构刚刚建立，只是建立了机构，目前无执法装备，缺乏基 本的执法用车辆，执法人员的经费补助财政也急需理顺关系。这些都影响了职能 工作的开展。
(二)食品监管机制需要进一步完善和加强 目前德宏食品安全监管机制不适应边疆经济社会发展实际，表现在以下几 个方面:第一，农村食品安全监管力量薄弱。目前德宏的食品安全监管体制，县 市设市场监督管理局或综合执法管理局，全州50个乡镇，1个街道办事处，设30 个监管所，每个监管所配置编制3－5人，不设监管所的乡镇设食品监管员，村寨 设兼职的协管员。农村村寨食品的监管执法主要依靠协管员不定期的监管进行管 理，大部分协管员由村委会主任兼职担任，每月一百元的话费补助，德宏广大农 村地区村寨间路途遥远，工作很难监管有效到位，造成农村大量假冒过期食品盛 行，监管乏力。第二，德宏地处西南边境地区，近年来大量缅甸或经缅甸进入中 国的商品日益增多，德宏边境城市的街道、商店里充斥缅甸或经过缅甸进入中国的商品，境外食品除了部分正式通过正规口岸进入德宏，经口岸检验检疫外，大 部分食品都是通过边民便道和通道进入德宏市场，这些食品在生产标准、包装要 求、标识和中国商品不一样，大部分达不到中国国家规定食品生产标准和食用标 准。境外食品的大量出现给德宏地区食品安全监管提出了特殊的挑战和困难。第 三，目前，德宏“三小”食品问题(小餐饮、小食品、小作坊)是德宏食品监管的重 点和难点问题。“三小食品”企业和个人，由于规模小、生产经营灵活、场所不固 定，缺乏必要规范的生产经营条件，达不到国家的食品生产经营规范的要求，通 常不能取得食药监部门颁发的生产经营许可，而处于于一种非法生产经营状态， 但是他们生产经营的食品通常是周围普通百姓日常生活所需，而且“三小”摊贩和 作坊又是生产经营者就业和谋生的主要生活来源，有的还是德宏本地的著名特色 小吃，比如德宏各个县市“撒撇”、“火烧猪”、“过手米线”、“豌豆粉”等，它代表 德宏的饮食特色和饮食文化，也是德宏旅游产业吸引外地游客的特色食品，完全 取缔“三小”食品与德宏边疆经济社会的发展水平实际不符。对“三小”食品的监管 成为各级食品监管职能部门的头痛问题。第四，目前新《食品安全法》在德宏实 施面临着特殊的困难。新食品安全法处罚标准过高，新食品安全法第122条规定: 违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食 品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监 督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产 经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不 足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款;货值金额一万元以上的，并处货 值金额十倍以上二十倍以下罚款。德宏经济发展水平低，许多食品生产经营企业 规模和产值都较小，五万元是许多小企业一年的收入水平，过高的处罚基数使执 法人员的处罚缺乏执法的可操作性，这不能不说的新法的问题之一。第五，食品 安全监管风险机制建设亟待加强。食品安全监管风险机制是当代发达国家解决和 应对食品安全监管风险的有效经验和做法，食品安全风险预测评估是一种积极科 学的主动监管机制，是破除传统“食品安全事故―――处理问题―――责任追究” 被动食品安全治理机制的有效办法。德宏州2011年起作为监测点参与了国家食品 安全风险监测计划。由于起步较晚，到目前为止，检测样本和品种有限、目前德 宏州的食品安全监管风险预测机制还处在实施监测、建立数据库阶段，还难以做 到对德宏境内食品安全进行科学评估和预测。第六，网络电商兴起给食品安全监 管带来挑战。由于近年来的电子商务的快速发展，网络食品的数量也越来越多， 网络电商平台监管力度不够，网络销售隐蔽性，虚拟性、维权的复杂性，网络食 品的质量参差不齐，假冒伪劣产品充斥网店，特别是边疆地区，由于经济发展水 平低，普通民众收入水平较低，许多人食品消费心理不成熟，贪图便宜，网络电商平台的管理不善给监管假冒伪劣不安全食品带来了巨大障碍和困难。
(三)食品安全监管检验检测专业人才队伍亟待加强，食品安全监管检验检 测设备投入不足 食品安全监管是一项专业化程度很强的工作。需要配备先进技术设备和专 业人才，目前全州的食品监管工作面临专业技术人员缺乏，技术检测设备不足的 困难。首先，德宏州食品检验检测设备不足，并且分散在各个不同的系统和行业 部门中。州食品药品检验所、州疾空中心、州质量监督局和德宏检验检验局系统 的检验检测设备较为先进，技术力量较强，但是各家分别执行不同部门的检疫检 测任务，检测资源并不能共享互通。县市检测技术力量和设备薄弱，全州只是瑞 丽、盈江、陇川和梁河成立了食品药品检验所，检验检测专业人员不足，以盈江 食品药品检验所为例，仅有5名专业技术人员，检测技术力量不足。县市食品药 品检验所除瑞丽外未配备实验室和相关检测设备，不具备开展食品检验工作的条 件，仅能开展快速检测工作，快速检测数据通常不能作为执法的依据。
(四)社会公众食品安全意识不足 食品安全关乎每个家庭和个体，关乎每个人的基本的生存安全和健康安全。
但是目前食品安全治理工作中面，公众的食品安全维权意识严重不足。首先，食 品安全参与及维权意识不足，食品安全监管在许多人的观念中，是政府的职能工 作，食品出现安全事故，是政府相关职能部门的责任，与普通社会公众无关。一 方面，发生食品安全问题和事故通常成为普通民众判断政府管理和服务效能的标 准之一，影响政府公信力和官员形象。据上海交通大学舆情研究实验室社会调查 中心和社科文献出版社联合发布《中国民生调查报告2014》，近半数受访者对政 府食品安全工作表示不满意，选择很满意和比较满意的只占17．8%。另一方面， 对于许多人而言，只要是与自己无关，对食品生产经营违法行为熟视无睹，缺乏 维护食品安全生产经营的权利、责任、义务意识。许多食品生产经营者，由于利 益的驱使自觉不自觉的参与到违法食品的经营生产中去。食品生产和经营成为一 种“互害”的不正常社会心理和社会现象。其次，食品安全消费意识不成熟。公众 食品安全消费意识不成熟体现在许多人由于贪图便宜无视食品安全质量，目前德 宏边疆少数民族地区许多人的食品消费心理、意识和消费习惯还停留在物质匮乏 和物质短缺时代，低价、便宜是食品消费的主要动机，这就给假冒伪劣、低成本 违法生产经济的企业和个人提供了潜在的产品市场和心理市场。最后，普通民众 食品安全知识不足，在许多人的心目中，特别是广大农村地区对食品安全知识严 重缺乏，导致广大的农村地区成为过期食品、假冒伪劣产品的泛滥地。(五)食品安全监管理念亟待进一步提升 食品安全监管涉及监管对象复杂，监管面广、监管环节众多，监管措施和 手段专业性和规范性强，在当今许多发达国家，食品安全监管依然是一项考验政 府监管能力和治理能力的极具挑战性工作。目前虽然德宏州建立了以州、县市、 乡镇和村寨的食药监局―食药监所―协管员―信息员的主导性食品安全监管体 系，农业部门对农业生产、种植、养殖过程进行执法监管、疾控部门承担食品安 全检验检测预警、进出口检验检疫部门对口岸食品监管，全州食安委协调领导有 36个部门参与的体系性执法监督体制。多年来，国家和省州部门投入大量人力、 物力治理食品安全问题，但是食品安全问题仍然不容乐观，食品安全监管任重道 远。如何结合德宏经济社会发展实际，德宏食品生产经营的特点开展食品监管， 将是德宏食品安全监管必须思考的问题。德宏目前食品生产经营具有以下特点: 首先，企业大部分还处于“小、散、乱、差”的状态，“三小”企业众多，集约化和 规模化经营的企业不多，给食品安全监管规范化、标准化、渠道化、模块化管理 带来极大困难;其次，德宏的广大农村地区，由于执法力量和执法队伍的薄弱， 监管比较薄弱，食品问题突出。第三、德宏拥有503．8公里的国境线，面临着大 量境外与中国国家标准不一致的食品不断涌入德宏的实际。因此，如何学习借鉴 发达国家经验、更新监管和执法理念、运用现代网络信息技术，增强德宏食品安 全监管工作的科学性和实效性，这是一个非常值得研究和思考的问题。
三、德宏食品安全监管对策建议 (一)完善食品安全监管机制 目前，德宏食品安全监管机制经过2014、2015机构整合和优化配置，逐步 形成了完善的监管执法机制。但是仍然存在监管盲区和监管机制的进一步优化和 完善的需求。首先应大力加强乡镇和村寨的执法监管力量，配齐乡镇地区执法交 通工具和执法装备，提高乡镇村寨执法人员津贴待遇，加强乡镇村寨食品巡回安 全执法，加大乡镇食品安全执法人员的执法培训。其次，对于境外进入德宏食品 应当建立中缅双方食品监管合作机制，加强食品安全监管力度，在县市建立境外 食品销售指定市场或区域，进行特别监管。第三、完善畜产品执法和监管机制， 尽快出台地方性的活牛屠宰检疫办法和解决乡镇卫生防疫协管员的执法身份问 题，加大对病死牲畜的无害化处理的监管。第四、进一步夯实食品安全监管风险 预警机制，加大地方性财政投入，针对德宏地方性食品安全项目、境外食品安全 性项目的开展常规检验检测，建立科学有效的检测数据库，为德宏食品安全监管风险预警工作夯实技术基础。
(二)完善法律法规，结合德宏经济社会发展实际，尽快出台德宏州“三小食 品”管理自治条例 目前实施的新《食品安全法》，亮点多，处罚严，为今后食品安全监管提 供了可靠的法治基础。但是对于德宏地方经济社会发展水平的实际，新法针对性 差，对于德宏的“三小”食品问题(小作坊、小餐饮、小食品)，特别是对于地方民 族特色食品的监管，一方面应当加强监管以保证边疆各族人民的食品安全，另一 方面也应当通过监管引导和促进食品生产和经营的管理和进步，促进德宏民族特 色食品产业的健康发展，促进德宏产业结构调整。对德宏“三小”食品在市场准入、 食品卫生和质量标准方面、监管应该体现安全性、灵活性和地方性，体现德宏特 点、德宏标准，德宏特色食品标准。食品安全监管和相关职能部门应该联合德宏 州人大积极开展立法调研、通过专家论证、广泛征求社会公众和食品行业意见， 尽快出台《德宏州小食品、小作坊、小餐饮及民族特色食品安全监管条例》。另 外，对于境外食品的监管执法，也应该尽快出台地方性的法规，为边境地区境外 食品安全的执法提供科学可靠的法治基础，以促进中缅边境地区边民互市、旅游 食品市场发展，满足边境地区各族人民的食品需求。
(三)整合各级各部门监管资源、加大和申请国家、省、州各级财政对食品 安全监管执法人财物投入 整合分散在疾控、食品药品检验所、进出口检验检疫局等地方监管部门和 国家直属监管部门之间的检验检测资源是德宏食品安全监管工作的当务之急。建 议州级食品安全监管职能部门和州食安委先行组织专家对德宏州州级食品检验 检测实验室、设备、专业技术人员以及专业检验检测资质进行调研、按照地域和 人口分布设立州级和县级重点食品检验中心，配齐配强专业检验检测专业技术力 量、加大项目和财政资金投入，实现州级和县市检验检测资源和服务共享，夯实 德宏食品安全监管的技术基础。
(四)强化社会公众食品安全维权意识，拓展公众监督举报食品违法生产经 营的途径和能力 食品安全监管对于任何一个国家来说都是一项非常复杂和赋有挑战性的 工作。他不仅是政府的职能工作，同时也是需要动员社会各方力量共同治理的社 会系统工程。因此，强化社会公众的食品安全意识显得尤为重要。首先应该加大社会公众的食品安全法律法规的宣传教育，特别是应该加强中小学生的食品安全 教育、加大乡镇农村的食品安全法律法规、食品安全知识的普及，对于少数民族 村寨，应该通过移动互联网终端、用少数民族语言宣传食品安全法规、食品安全 知识，让广大群众明确自身食品安全的权利、义务和责任、增强对食品违法生产 经营行为、违法食品、不安全食品的辨别能力，树立违法可耻、守法光荣的食品 生产经营意识。其次，应加大宣传力度，让普通社会公众，熟知食品维权的行政、 司法和自力救济的方法和程序。第三，应该通过现代网络通讯技术，特别是移动 互联网，拓展社会公众监督举报食品违法生产经营的途径和能力，进一步加强推 进有奖举报食品违法行为。应当重点加强在互联网上、移动互联网上设置德宏食 品安全举报网站、举报微信关注号，以方便人民群众进行快捷举报食品违法行为。
(五)更新监管理念，进一步提升德宏食品安全监管的科学性和实效性 1．加强食品安全监管的体系化和渠道化建设 针对德宏食品生产经营企业和个体“小、散、乱、差”的经营和生产实际， 应当通过体系化和渠道化思路，将食品生产和经营的千家万户进行组织化、聚集 化、渠道化，以便于监管和服务。首先，在广大的农村地区，通过市场、自愿方 式，鼓励广大分散农户组织各种种植、养殖、畜牧专业合作社、通过专业合作社 统一向市场提供健康安全的农产品，实现农产品生产、加工、制作、包装、运输、 销售等环节的全环节管控，对生产过程中的化肥、农药、食品添加剂、饲料使用、 屠宰检疫、病死生畜无害化处理进行全面无缝监管。其次，在农村，加大推进“三 品一标”乡镇和企业的数量。积极扶持农产品骨干企业和产业基地建设，加大推 动农产品品牌建设的力度。第三，在城市积极开展建设食品安全示范区、示范销 售市场、示范餐饮摊点等活动。
2．建立食品生产和经营的责任追溯体系 借鉴食品监管责任化的国际通行做法，逐步强制实施食品生产的追溯体系 建设，食品生产的追溯体系建设可以将食品生产和经营的责任、监管、归责简洁 化、线索化。监管部门应当积极扶持、引导、创造条件引导德宏食品生产企业和 个人实施食品生产的追溯体系建设，加快开展实施德宏食品召回制度。
3．推动食品安全生产经营的信用体系建设 食品安全监管不仅是市场问题也是企业生产经营的社会信用和社会责任感问题。政府相关职能部门应该积极推动建立食品生产经营的安全信用正激励机 制，使守合同、守法规范经营食品生产和经营的企业、个体的诚信行为在市场和 社会的影响力不断提升和拓展，假冒伪劣违法经营和生产者的违法行为不断得到 曝光。以食品、农产品和农业投入品为重点，加强各类生产经营主体生产和加工 环节的信用管理，建立产品质量信用信息在异地和部门间共享制度。推动建立食 品质量信用征信系统，加快完善12365产品质量投诉举报咨询服务平台，建立食 品质量诚信报告、失信黑名单披露、市场禁入和退出制度，促进食品市场诚信经 营和公平竞争。最后，食品安全监管问题在当代中国不仅是民生问题，同时也是 政治问题;不仅是社会问题，同时也是市场问题;不仅是法律问题，同时也是道德 问题;不仅是政府治理市场的公共管理问题，同时也是消费者维权维护自身权益 的问题，我们坚信在各级党委和政府的高度重视下，通过建立完善高效的食品安 全监管机制，政府职能部门的严格执法、社会各方力量的积极参与、随着公众食 品安全意识的不断提升，社会诚信体系建设逐步推进，德宏各族群众的食品安全 环境将得到巨大改善和提升。
作者:张成铁 单位:中共德宏州委党校
