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能源安全背景下中国外交转型探析探讨论文
能源安全背景下中国外交转型探析探讨论文 能源安全背景下中国外交转型探析探讨全文如下：当今世界，中国崛起已经成为一个既定的事实而被中外学者和政策观 察者所广泛接受。中国外交政策如何进行相应的转型，以适应日益拓展的国家利 益的需要，自然而然地成为了对外政策研究者所关注的重点。近几年来，以北京 大学王逸舟教授为代表的中国学者从中国庞大的海外利益现状出发，呼吁变革中 国现行的“韬光养晦”“、不干涉”等外交政策原则，以更有创造性、建设性的姿态 参与到国际事务当中去，在学术界获得了较大的反响[1-2]. 不过，在涉及到具体事务，譬如近年来越发突出的能源安全问题之时， 相关的研究并没有进行更为深入的探讨。为此，笔者将能源安全与外交转型相结 合，回顾中国外交最新的实例，以尝试分析中国相应领域外交转型的可能动向。
1 中国的能源安全问题 改革开放以来，中国经济的迅速增长促使中国综合国力显着提升，中 国的能源消费总量，特别是以石油为代表的化石能源的消费量随之大幅度提高。
据国家统计局数据，2013年，中国石油消费总量为6亿9千万吨标准煤，相比于2000 年的3亿2千万吨标准煤，增幅超过了1倍(图1)。
石油消费总量攀升意味着中国对于原油进口需求不断扩大，导致中国 油气资源进口的对外依存度日益提高。据工业和信息化部统计，截止到2014年， 中国石油对外依存度已高达59.4%(图2)，紧逼中央“十二五”规划所划定的61%红 线。而根据BP石油公司在2014年发布的《世界能源展望2035》预测，中国能源 对外依存度还将继续扩大。按照该报告估计，中国将在2015年成为世界最大的石 油进口国，并在2029年超越美国成为最大的石油消费国。
到2035年，中国每天将进口1 400万桶原油，是2013年的2倍，石油对 外依存度将达惊人的75%[3]。不容乐观的石油对外依存情况凸显出中国能源安全 问题的日益严峻。目前，国际上对于能源安全的定义较为宽泛，不同的定义其内 容各有不同，但核心内涵较为相近。国际能源署将能源安全定义为：能够以可承担的价格保障能源的不间断供应。其所关注的核心问题包括：能源供应是否持续、 稳定，能源价格是否合理、可负担，是否具有能源战略储备以应对突发性短缺而 带来的冲击等[4]. 对中国而言，随着石油对外依存度的不断提高以及国内油企“走出去” 战略的持续推进，中国的能源安全视角逐渐集中于两大议题之上：一是海外能源 投资安全，关注中国海外油田及其配套设施的保护，从而保障海外份额油的正常 获取;二是能源运输通道安全，即维护以马六甲海峡为主的海上运输通道以及西 北、西南、东北3条陆上油气运输管道的安全，确保海外进口原油安全抵达中国 本土。无论是海外能源投资还是能源运输通道，二者均同中国与相关国家(产油 国或者运输途经国)的双边乃至多边关系息息相关。这赋予了中国能源安全问题 更多的国际化要素，从而对中国外交的应对与协调能力提出了更为严苛的要求。
近年来，由于国际形势的不断变化，部分地区的政治局势存在着既有的或者潜在 的动荡风险。
苏丹、南苏丹、伊拉克、利比亚等与中国海外能源投资相关的国家， 以及缅甸、巴基斯坦和部分中亚国家等与中国能源运输直接或间接相关的国家， 都面临着包括内战、种族或宗教冲突、恐怖主义威胁、国内政局不稳等在内的一 方面或多方面威胁，其中有少数已然影响到了中国的能源安全利益。然而，在中 国现行的对外政策中，包括“不干涉内政”、“尊重主权”等在内的传统外交思维将 内战、国内冲突等政治动荡状况界定为当事国“内政”,从而在一定程度上禁止中 国运用外交手段进行直接介入，使得中国无法动用必要的手段保护相关的能源安 全利益。这一矛盾反映出中国外交运作范畴的局限性，以及其与中国能源安全之 间所存在的脱节现象。为了适应中国经济发展以及国家利益的需求，有必要分析 中国传统外交思维的局限性，促使中国外交进行相应的转型，以弥合这一问题。
2 传统外交思维的局限性 在中国油企走出国门，积极探索海外市场的过程中，(前)苏丹是最为 成功的典范，集中体现了中国在非洲的石油利益需求[5].中国与苏丹的石油合作 始于1995年，中国石油应苏丹政府的邀请，和苏丹签署了6区穆格莱德盆地的《产 品分成协议》，由中国石油出资70%,苏丹出资30%进行石油区块开发[6-7].1996 年11月，中国石油中标苏丹1/2/4区块项目，组建新的投资集团--大尼罗河石油作 业公司(GNOPC)，并控股40%.该公司运行2 a即收回总投资的60%以上，成为中 国石油规模最大、效益最好的海外项目之一[8].1999年8月30日，第1艘苏丹油轮离开苏丹港前往新加坡，标志着苏丹 正式步入石油出口国的行列。此后的数年中，中苏两国的石油合作极大地促进了 苏丹国内的产业转型升级，为苏丹带来了巨额的财富。2003年，苏丹被世界银行 列为非洲经济发展最有希望和前景的国家之一，2005年，苏丹的经济增长率达到 8%,成为非洲经济增长最快的国家之一。与此同时，中国也从苏丹的海外石油项 目中获取了丰厚的回报。2003年，中国从苏丹获得的份额油总额超过了1千万吨， 位居中国海外份额油来源第1位，占当年中国石油进口总量的11%.2005年，苏丹 出口石油的50%运往中国，占中国石油消费总量的5%. 在中苏两国石油合作蒸蒸日上的同时，苏丹国内局势却出现了持续动 荡的态势。由于历史原因，苏丹的人口分布呈现出北部穆斯林和南部非穆斯林分 野的状态，南北部发展严重不均，北方占有了大部分经济发展果实，从而引发了 南北方长期的政治对立与武装冲突。2003年初，苏丹西部达尔富尔地区的新兴叛 乱组织宣称对于“阿拉伯化、政治和经济边缘化”的反抗，在西达尔富尔州袭击了 多座城市，造成了重大的人员伤亡[9].其时，由于中央政府正忙于同苏丹南部武 装的内战而无暇顾及西部地区的防卫，导致达尔富尔的政府军准备不足，在叛军 的进攻之下节节败退。匆忙之中，总统巴希尔动员并武装了达尔富尔的阿拉伯民 兵武装“金戈威德”,以镇压叛乱，解救政府军。
达尔富尔地区的战斗因而演化为民兵组织(叛军与“金戈威德”)之间的 冲突。这使得军事行动中的平民和武装人员变得难以区分，而“金戈威德”的残暴 行径更导致了战事趋于野蛮和失控。“金戈威德”每袭击一个村庄，便会杀害村子 里的男性并砍掉其四肢，强奸女性，绑架、杀害儿童[10].而政府军的弱势使得中 央政府对于暴行完全无法控制，只能听之任之。战乱持续到2004年，已有至少3 万人死亡，100万人流离失所，20万人跨过苏丹-乍得边境，成为乍得难民营中的 难民。
达尔富尔地区出现的人道主义危机很快得到了国际社会的广泛关注。
2004年7月和9月，联合国安理会先后通过1556号决议与1564号决议，强烈谴责达 尔富尔地区的暴力行为，敦促苏丹政府采取切实有效的手段制止暴力。2004年7 月21日，美国国会通过一项决议，将达尔富尔危机界定为“种族灭绝”,呼吁美国 对苏丹采取多边或者单边军事干涉[11].这一决议迅速地将达尔富尔危机推上了 国际舆论的风口浪尖，西方媒体开始广泛地关注和报道这一远在地球另一端的人 道主义危机。在这个过程中，苏丹政府的不作为受到广泛批评，而与苏丹政府保 持密切合作的中国也成为了西方媒体集中讨伐的对象。他们认为，鉴于中国与苏丹的经济与政治联系，中国必须承担起解决达尔富尔危机的责任，向苏丹政府施 加压力，彻底停止“金戈威德”民兵的暴力行为。
在达尔富尔危机问题上，中国政府秉承传统外交思维，将危机解读为 苏丹内政，从而沿用不干涉内政的行为模式，对于苏丹国内局势及苏丹政府持暧 昧态度，先后在涉及苏丹问题的联合国1556号决议和1564号决议中投出了弃权票。
与此同时，中国还要求在联合国决议案文中增加有关尊重苏丹主权、领土完整和 国家统一的措辞，肯定苏丹政府已采取的措施和取得的进展，并且坚决反对联合 国通过对苏丹实施制裁的动议。此后，中国在诸多场合均表达了对于禁运和制裁 的否定：“禁运和制裁不能解决任何问题，就像武装入侵不能解决任何问题一样。” 这表明中国对于主权、领土完整等传统外交思维的坚持，也显示出中国在立场上 对于苏丹政府的维护，将危机解决的全部筹码放在苏丹政府自身的努力之上。中 国的这一立场引发了西方社会的强烈不满，西方精英阶层开始广泛地将达尔富尔 人道主义危机全权归罪于中国。2008年北京奥运会之前，一部分西方知名人士和 人权团体以达尔富尔之名号召抵制奥运会，作为北京奥运会开幕式艺术顾问的着 名导演斯皮尔伯格也因此宣布辞去顾问职务。这一系列事件对中国在国际社会中 的声誉造成了极大的负面影响，令中国背负了极大的舆论压力。
遗憾的是，在苏丹达尔富尔危机中，中国的传统外交行为模式被证明 并没能有效地维护中国的能源安全利益。随着苏丹境内局势的持续恶化，中国油 企遭袭、发生人员伤亡的案例时有发生。较为严重的两起事件发生在2007年和 2008年。2007年10月，达尔富尔叛军武装攻击了科尔多凡州的一处中方石油设施， 并发出了要求中国企业撤出苏丹的“最后通牒”.2008年10月18日，包括3名中国工 程师和6名工人在内的9名中国石油员工被正义与平等运动绑架，5人惨遭杀害，4 人最终获救[12-13].在能源安全利益持续受到威胁的情况下，中国不得不开始考 虑改变原有的消极应对策略，更加积极地参与苏丹和平进程。2007年，对于联合 国有关维和部队派遣的1769号决议，中国投下了赞成票，中国的维和部队成为联 合国大规模一揽子支援计划的先遣兵，首先进入达尔富尔地区进行作业。同年， 时任国家主席胡锦涛访问苏丹时，向苏丹总统传达了“促进地区局势稳定，加速 政治谈判进程”的信息，首次直接向苏丹政府施加政治压力。国外的一些观察者 就此认为，中国是苏丹接受联合国维和决议的关键推手，逐渐成为了后期协助解 决达尔富尔危机的活跃力量。
3 外交转型信号的显现 达尔富尔危机后期，中国的外交行为发生了一定的转变，中国开始尝试在苏丹政治和平进程中发挥更积极的作用。这一尝试为苏丹局势的缓和做出了 有益的贡献，但并没有真正地保护中国在当地的能源利益。2005年，苏丹政府同 南部武装签署《全面和平协定》，确立了南部苏丹的自治性。2011年1月，根据 《协定》的要求，南苏丹举行了独立公投，并在同年的7月9日正式脱离苏丹宣布 独立，成为联合国第193个成员国。南苏丹独立后，新划定的国境线将中国石油 在原苏丹所建立的石油设施分割成2部分--南苏丹获得了大部分的石油开采设施， 与之相配套的运输及炼化设施则主要被北方苏丹所继承，企业的正常生产因而受 到严重影响。
这在事实上意味着中国在原苏丹地区石油投资的重新洗牌，中国能源 安全利益受到了实质上的损害。独立之后的南苏丹继承了原苏丹超过85%的石油 产值，其中，中国石油主导的1/2/4区中，1区、2区的部分和4区的全部划分入南 苏丹，3/7区中的大部分也落在南苏丹境内[14].南苏丹独立初期，国家极为贫困， 财政收入的98%来自于石油，对于能源出口的需求十分迫切[15].这一需求与中国 对于继续经营苏丹地区石油投资的意愿一拍即合，两国在能源领域的合作迅速升 温。进入2013年，据美国能源信息署统计，原苏丹地区的石油出口有86%运往中 国，中国继续成为南苏丹和苏丹最大、份量最重的石油买家[16]. 南苏丹的独立并不意味着南苏丹局势的缓和，南苏丹和苏丹关于石油 利益、边界问题上的争端还时有发生。另外，由于南苏丹内部派系的不和，这个 年轻国家内部很快爆发了内战危机，并延续至今。2013年12月15日，南苏丹政府 军内部的2个对立派别在首都朱巴发生了枪战，次日，总统基尔发表讲话，谴责 前副总统马沙尔企图发动政变。而马沙尔则随后指责基尔实行独裁统治，在国内 进行武装清洗。双方依托各自控制的南苏丹政府军在全国 10 个州中的 6 个州 展开了军事对抗[17].截至2015年3月，内战已经造成重大的人员伤亡，200万人流 离失所。
在此次南苏丹内战危机中，与达尔富尔危机相比，中国外交的反应更 为迅速、果断，体现出更高的主动性和积极性。据外媒报道，2014年底，中国首 次向国外派遣成建制的维和部队，其维和目的地正是南苏丹。这支部队的规模达 到了700人，配备装甲装备和无人机，能够“极大增强联合国驻当地维和部队的实 力”[18].在2015年初，外交部长王毅赶赴苏丹，就“支持伊加特(东非政府间发展 组织)南苏丹和平进程专门磋商”听取意见，并协调立场[19]. 此次会议上，中方提出了4点调解计划，并被收录于2015年3月通过的 安理会第2206号决议中，成为下一步南苏丹媾和的参考意见。在2206号决议的文字中，还特别表示了对中国媾和努力的感谢，体现出国际社会在南苏丹问题上对 中国的赞许[20]. 此外，在此次危机中，中国的外交行为表现出了更高的灵活性，开始 正式突破传统外交思维中的一些禁忌，以维护中国的能源安全利益。据中国驻南 苏丹大使馆消息，在本次调停的过程中，中国不但与国际组织开展合作，还首次 与非洲冲突中的反对派进行了会面[21].中国政府非洲事务特别代表钟建华表示， 在以往的国内冲突中，中国避免同反对派的直接接触，因为“与反叛力量的接触 意味着介入别国内政”. 在与反对派的接触中，中国表达了对于油田安全的严重关切：“这是 政府也是南苏丹人民最重要的资产，无论谁攻击油田都将很难向本国人民交 待”[22].外交部长王毅也表示，中国同南苏丹在石油领域“有着很好的合作”,如果 因为战火战乱波及石油产业，“首先受影响的是南苏丹的人民”,“当然也是中国不 愿看到的”[23].对于2206号决议中有关定向制裁南苏丹的部分，中国不再坚持达 尔富尔危机中对于制裁的反对立场，而是投下了赞成票。中国常驻联合国大使认 为，这一决议“向谈判双方发出一致信号”,以“敦促南苏丹有关各方立即停止火 暴”[24]. 中国在南苏丹的外交实践表明，中国外交正在发生变革，中国传统外 交思维中对于不干涉内政、维护他国主权与领土完整的原则面临着一定程度上的 修正。这并不意味着中国对于传统外交行为的彻底放弃，而是在坚持原有的“和 平共处五项原则”的基础上，放宽对于外交实践行为的限制，以更好地满足中国 能源安全利益的需要。从苏丹到南苏丹，中国越来越明确地表现出对于能源安全 利益的关注与维护，并且不再将与自身能源安全利益相关的政治动荡事件视为他 国“内政”.这为中国提供了动用非军事性手段进行斡旋与施压的空间，促使中国 能够更有效地应对相关危机，以保护自身能源安全。
4 结论 中国的石油对外依存度显着增长，海外能源利益不断扩大，体现出中 国对于保障能源安全的迫切需求。与此同时，中国外交如何进行必要的转型，中 国传统的外交思维如何进行修正与创新，从而满足维护中国能源安全利益的需求， 成为中国面临的挑战。中国在苏丹达尔富尔危机以及南苏丹内战危机中的所做出 的外交努力，体现出中国在保护海外能源安全利益中所做出的努力，释放出中国 传统外交思维发生转变的信号。目前，相关地区的紧张局势尚未彻底平息，中国外交依旧任重道远，但可以预见，今后的中国将以更加进取的态度面对热点地区 的热点事件，运用更为积极的外交手段维护自身利益，更好地为中国的经济发展 保驾护航。
