【国有资本经营预算研究】 什么是国有资本经营预算

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国有资本经营预算研究

基于此，探讨国家财务理论发展和实践创新，对实现人民对美好生活向往的奋斗 目标具有重要意义。

【关键词】社会主要矛盾；
国家财务；
理论发展；
实践创新 一、引言 1978年12月党的十一届三中全会以后，对社会主要矛盾的提法是“人民对 经济文化迅速发展的需要，同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛 盾”[1]。在党的“十七大”时，又将社会主要矛盾表述为“人民日益增长的物质文化 生活需要同落后的社会生产之间的矛盾”[2]。按照这一判断，党的基本路线是以 经济建设为中心，坚持“四项基本原则”，坚持改革开放，国家经济发展是解放生 产力，以经济高速增长为主要目标，从而尽快改变“短缺经济”的面貌，提高人民 的物质文化生活水平。经过40年的改革开放和经济高速发展，我国经济总量已稳 居世界第二位，钢铁、煤炭、谷物等等几十种主要工农业产品的产量也稳居世界 第一，甚至产生过剩现象，全国人民的物质文化生活水平显著提高，从过去解决 温饱问题的状态，一跃进入基本实现小康社会，向着2020年实现全面小康社会的 目标前进。我国的生产力和综合国力空前提高，正由“富起来”向“强起来”转变。

从党的“十八大”以后，中国特色社会主义逐步进入了新时代。2017年10月，党的 “十九大”正确判断中国特色社会主义已进入新时代，社会主要矛盾已改变为“人 民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”[3]，迫切要求经济 发展从追求数量增长转向追求质量的提高，实现人民对美好生活向往的目标。社 会主要矛盾的转化，导致社会与经济发展目标的变化，必然要求国有企业和整个 国有经济发展的目标从追求经济高速增长向追求经济发展质量的提高转变，从而 要求以国家为主体的国有资本管理、监督、营运为主要内容的国家财务理论有新 的发展，财务实践有新的创新。

二、国家财务理论的发展 国家财务理论是关于以国家为主体，对国有资本管理、监督、营运的理论，笔者于1986年在一次全国学术会议上首次提出国家财务的概念与内容，随后又先 后发表了几篇文章对国家财务理论加以论述[4][5]，并于1993年出版《国家财务 论》专著，初步形成了国家财务理论框架[6]。随后经过学术界的讨论，国家财 务理论不断发展，到目前为止，该理论已形成包括国家财务的概念与本质论、国 家财务独立论、国家财务投资论、国家财务筹资论、国家财务运营论、国家财务 调控论、国家财务分配论、国家财务预算论和国家财务监督论等一系列比较完整 的理论体系。该理论对推动国有资产管理体制改革，深化国有企业改革，保证国 有资产保值、增值，防止国有资产流失等政策与措施的制订发挥了积极作用。同 时，对完善财务学科体系，推动财务学科建设和课程建设也具有重要意义。当前， 随着中国特色社会主义进入新时代，国家财务理论也迎来了一个新的发展机遇。

（一）国家财务管理目标理论的发展。1978年党的十一届三中全会开启了中国改 革开放的新时代，党和国家的工作重心由过去的“以阶级斗争为纲”，转移到“以 经济建设为中心”。为了解决人民的温饱问题，必须高速发展生产力，解决“人民 日益增长的物质文化生活水平同落后的社会生产之间”这一社会主要矛盾。因此， 在这一时期，国民经济发展目标是追求经济高速发展和产品数量的高速增加。与 此相适应，国家财务目标表现为追求国有资产的保值、增值和国有经济的经济效 益的提高。2012年党的“十八大”后，我国进入全面深化改革、全面实现小康、全 面依法治国、全面从严治党的新时期，经济发展进入新常态，实行供给侧结构改 革，不仅经济稳定增长，而且经济结构逐渐优化，经济增长质量也不断提高。习 近平同志在2017年10月党的“十九大”报告中指出：“中国特色社会主义进入新时 代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分 的发展之间的矛盾”，这就是说，经过40年的改革开放，随着经济的高速发展， 我国人民的温饱问题已经解决，从整体上实现了小康社会的目标。人民现在是在 追求更美好的生活，但遇到了经济发展不平衡和发展不充分的矛盾，需尽快加以 解决。社会主要矛盾的这一变化，导致国民经济发展目标由追求经济高速增长转 变为追求经济发展质量的提高，及追求经济建设、政治建设、文化建设、生态文 明建设各方面的协调发展与充分发展。与国民经济发展目标的转变相适应，国家 财务管理的目标也由过去追求国有资产保值增值和经济效益的提高，转变为追求 经济效益和社会效益相统一。不仅公益类国有企业要把社会效益放在首位，商业 类国有企业也要把社会效益放在与经济效益同等重要的地位。这就是说，国家财 务管理通过国有资本的经营，不仅要追求国有资本的保值、增值，提高经济效益， 还要服务国家发展战略、促进社会稳定发展与社会公平发展，使全国人民都能共 享国有经济发展的成果，显著提高人民物质文化生活水平。（二）国家财务管理 主体理论的发展国家财务管理主体，是指独立进行国有资本投入收益活动，具有独立财务权力，财务责任和经济利益的经济组织[7]。十一届三中全会以后，随 着国有企业实行“政企分开”的改革，国有资。产原来由财政部设立各行业财务司 进行统一管理的体制暴露出了缺少独立产权主体、干预企业财务自主权、财政分 配与财务分配混淆不清、影响企业财务投资和及时补充流动资金等问题。财务学 术界对如何解决国家财政统一管理国有资产中出现的问题进行了讨论。笔者1986 年在江西南昌召开的全国企业财务理论与学科建设座谈会上提出了财务可分为 国家财务、部门财务（当时还存在企业主管部门，后来逐步撤销）和企业财务三 个层次，从范畴上将国家财务与国家财政分开，为形成独立国家财务管理主体提 供了初步的理论依据。紧接着，笔者又在1988年《财经科学》第3期发表《社会 主义财务的三个层次》一文，提出设立国有资产管理部门进行国有资产投资和收 益分配活动，进行财务监督和制定规范国有企业财务行为的财务制度，这是在理 论上对如何建立国家财务管理主体的初步研讨[5]。在这一时期，其他学者也都 逐步赞同设立独立国有资产管理主体的主张。1988年下半年，国务院决定在中央 和省、地（市）、县四级成立国有资产管理局（简称“国资局”）管理经营国有资 产，但国资局仍归口财政部领导，从而形成了国家财务管理主体的雏形；
但国资 局没有独立的财务权力、财务责任和财务利益，仍属于行政性管理机构，国资局 下面也没有设立国有资产运营公司。1989年国务院精简机构改革中，其一度被财 政部撤销，使建立独立国有资产管理体制的尝试遭受挫折。笔者在2001年发表了 《开创国有资产管理的新局面》一文，认为撤销国资局的做法削弱了国有资产的 监管工作，没有解决国有企业股份制改革后国有产权主体缺位的问题[8]。2002 年召开的党的第十六次全国代表大会作出了在中央和地方建立国有资产监督管 理委员会（以下简称“国资委”）的决定，作为国务院的特设机构，不再归口财政 部门管理，而是与财政部门平行，专门从事国有资产的监督与管理工作，使独立 的国家财务管理主体初步形成，国务院赋予国资委的权力是代表国家履行出资人 职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合。

但是，仍有两个问题没有很好地解决。一是国有资本经营预算仍由财政部门管理， 国资委只是参与编制工作，并没有对国有企业上缴利润的分配权，实质上没有受 益权，没有对国有企业进行资本再投入的财力。二是管资产、管人与管事相结合， 使国资委仍然陷于行政管理与国有资产实物形态监管的事务中，不能专门从事国 有资本的经营工作。2003年6月，笔者与吴树畅[9]提出在中央和地方两级政府下 设立国有资产监督管理委员的同时，在国资委下设立国有资产运营公司和国有企 业。国有资产运营公司专门从事资本运作，在国资委和国有企业之间起中介经营 和隔离行政干预国有企业的作用。这三个层次中，国有企业对国有资产的运营与 管理属于微观层次的管理主体，而国资委及其所属国有资产运营公司（一般称为“国有资产中介经营公司”）则属于宏观层次的管理主体，即国家财务管理主体。

“十八大”后，国家出台了在国资委领导下建立国有资本投资、运营公司的政策， 使学术界提出的建立国有资本中介经营公司的设想得以实现，形成了专门从事国 有资本经营的母公司，由过去国资委重点进行资产管理为主转变为以管资本为主， 能很好地行使出资人的财务权力、责任和受益权，这是国家财务管理主体理论的 又一重要发展。但是，由于国有资本经营预算仍由财政部管理，国资委独立作为 财务主体的问题仍未得到彻底解决，影响国资委职能的发挥，财务学者对这一问 题还应做深入的研究。（三）国家财务职能理论的发展。国家财务职能，是国家 财务本质所决定的基本功能。国家财务的本质是国有资本的投入产出（收益）活 动，及其体现的经济关系体系[10]。作为国有资本的投入活动，首先必须有资本 可投入，因此国家财务具有筹资职能；
国有资本的投入，通过资本结构优化，实 现国民经济结构优化，决定国家财务具有调节职能；
对国有资本收益进行分配活 动，决定国家财务的分配职能；
国有资本投入与收益活动要能很好地统一，实现 国有资本保值、增值的经济效益与社会效益相统一的目标，就要求国家财务发挥 监督职能，使国有资本投入收益活动符合党和国家的方针政策与国资委的各项规 章制度。国家财务作为宏观的资本投入收益活动，必须符合国家的发展战略，为 国家宏观调控与实现“两个一百年”的奋斗目标服务，为世界各国合作共赢，构建 “人类命运共同体”的目标服务，从而决定国家财务具有服务国家发展战略职能。

在国家推行“一带一路”的重大战略举措中，国资委指导国有企业向“一带一路”沿 线国家所进行的基本建设和基础设施项目投资，在取得一定经济效益的同时，对 接受投资的国家的经济发展发挥了积极作用，这就是国家财务这一职能的体现。

综上所述，国家财务具有筹资职能、调节职能、分配职能、监督职能和服务国家 发展战略的职能。过去对国家财务职能没有做独立研究，更多的是结合增强国有 经济的引导力、控制力和活力去研究国家财务应发挥的作用。但国家财务的职能 和作用是有区别的。国家财务的职能是由本质所决定的功能，具有客观性；
国家 财务的作用是国家职能发挥的影响，同一职能的发挥可能产生多方面的影响，作 用具有多样性。例如，发挥国家财务服务国家发展战略职能，当国家财务服务国 家精准扶贫战略，增加贫困地区的投资项目时，就发挥了帮助贫困地区人民脱贫 奔小康的作用；
同是这一职能，当国家财务服务国家“一带一路”战略、增加对外 投资时，就发挥了支持“一带一路”沿线国家经济发展的作用。因此，国家财务职 能是相对固定的，而国家财务的作用则是变动和多方面的。（四）国家财务预算 应由国资委管理的理论依据。研究国家财务职能，不仅对国家财务的基础理论发 展具有重要作用，而且对进一步界定国家财务与国家财政的界限、完善国家财务 管理体制有着重要作用。例如，上文所提出的国有资本经营预算是应该由财政部门编制和管理，还是由国资委编制和管理这一问题，在2012年“十六大”后至今未 能解决，就是由于没有正确区分国家财政和国家财务的职能所造成的。国家财政 在本质上是国家作为主权所有者，凭借其政治权力，对一部分国民收入所进行的 再分配活动，其职能是保证国家上层建筑的资金供应、促进社会稳定和监督国民 收入再分配合法合规地进行，所以财政具有供应职能、社会稳定职能和监督职能， 这是其本质所决定的。国家财政的上述职能，是通过编制和执行国家财政预算与 决算来实现的，其收入主要是税收和规费收入，其支出主要是各种行政性支出。

与此不同的是，国家财务在本质上是国家作为生产资料所有者，凭借财产所有者 权力，进行国有资本投入产出（收益）活动及其所形成的经济关系体系，其职能 是筹资职能、调节职能、分配职能、监督职能和服务国家发展战略职能。从分配 职能角度来看，国家财务是凭借所有者权力所取得的国有企业上交的一部分利润、 国有股息红利收入或资本市场投资收入，其支出主要是对国有企业再投资，或进 行新投资项目等经济性支出。国家财务的职能，是通过编制国有资本经营预算与 决算来实现的。但国有资本经营预算与决算的编制主体应该是国资委和所属国有 资本投资运营公司。现行制度是国家财政编制和执行国有资本经营预算与决算， 国资委和国有资本投资、运营公司只有提供编制资料和提出建议的责任，这是以 国家财政职能取代国家财务职能，使国家财务部门没有独立的国有资本受益权和 再投资权，严重影响国资委和国有资本投资、运营公司职能的发挥，在理论上是 站不住脚的，实践中也是弊大于利的。因此，笔者建议国务院将国家财政预算与 国有资本经营预算分别交由财政部门和国资部门编制与执行，在每年召开全国人 民代表大会时，由这两个部门分别向“人大”提交本年度预算执行情况和下年度预 算编制情况，接受“人大”监督。有的人担心由国资委管理国有资本经营预算会出 现资金混乱，笔者认为这一担心是多余的，国有资本经营预算收支与财政收支一 样都要通过国库，国库对财政部与国资委分别立账，分别监管，不仅不会出现混 乱，而且更能保证资金的合理使用。

三、国家财务实践创新 （一）国有资本投资“一带一路”项目，是国家财务投资活动的创新。习近 平同志在“十九大报告”中指出：“中国坚持对外开放的基本国策，坚持打开国门 搞建设，积极促进‘一带一路’国际合作，努力实现政策沟通、设施联通、贸易畅 通、资金融通、民心相通，打造国际合作新平台，增添共同发展新动力。”“一带 一路”这一战略举措，不仅是促进国际合作的新平台，而且对构建世界人类命运 共同体有重大意义。在推进“一带一路”沿线国家经济发展的基础设施建设中，我 国国资委和国有资本投资运营公司积极领导和支持国有企业走出国门，到“一带一路”沿线国家进行项目建设投资。有学者研究参与“一带一路”的相关中国企业 分布特征，以“一带一路”概念股板块的相关企业共69家为样本进行分析，发现其 中国有企业占比为75.97%，成为参加“一带一路”项目建设的主力军[11]。这是国 家财务发挥服务国家发展战略职能的重要表现。早在2011年，国资委为加快促进 企业社会责任报告的披露，强制要求中央企业从2012年开始发布企业社会责任报 告，要求企业参照国外企业通用的社会责任报告披露内容，对关系股东、职工及 消费者权益的保护情况，以及环境保护、可持续发展及公共安全方面的情况进行 披露，还要求参加“一带一路”项目投资的国有企业，遵守国外的法律、规章制度 和民族习惯，这些要求，使走出国门参加“一带一路”的国有企业减少了经济风险 和政治风险，取得了经济效益和社会效益相统一的好成绩。例如，在国资委的大 力支持下，中国海外港口控股有限公司于2013年投标取得巴基斯坦瓜达尔港40 年的运营权，投巨资对该港口的基础设施进行建设，并对起重机等各主要设备进 行购置，还建设了海水淡化设施，到2016年6月已具备港口的基本业务能力，并 积极投资对与港口相连的面积达923公顷的自由贸易区开发，先后吸引我国一批 企业参与开发，这不仅能使石油、天然气等能源产品通过港口转运到我国新疆等 地提炼，保证我国能源产品的供应，而且对支持巴基斯坦等国家经济的发展，发 挥了重要作用。从社会效益来看，一方面能够保证我国海上能源运输安全，对防 范国外敌对势力海上封锁的海洋运输风险有重要作用，而且在项目建设中对大量 的巴基斯坦工人进行了技术培训，对于解决该国工人就业问题发挥了积极作用。

（二）弥补市场失灵，进行国家财务调控实践创新。国家财务调控是指国资委和 所属国有资本投资、运营公司通过国有资本投入与收益分配和资本重组活动，对 国民经济的调控。国家财务调控配合国家对国民经济的宏观调控政策，保证能源、 交通等基础设施建设和基础产业发展，推动国有资本更多投向关系国家安全、国 民经济命脉的重要行业和关键领域，有利于国有企业更好地提供公共服务，发展 重要前瞻性、战略性产业，保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。上述 各种投资的投资周期很长、投资金额巨大，投资收益水平较低，而投资风险却较 大，私人资本一般不愿投资，因此可能出现“市场失灵”，这就需要通过国有资本 投资来弥补。特别是我国国民经济发展进入新常态后，正进行供给侧改革，实行 “去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的政策，需要国家财务部门坚决贯 彻执行。近年来，国资委和国有资本投资、运营公司大力支持国有钢铁、煤矿企 业压缩过剩产能，在去产能这一艰巨任务中发挥了带头作用，为调整国民经济结 构做出重要贡献。同时，国家财务部门大力支持的关系国家高科技核心技术发展 的风险投资项目也做出了重要贡献。例如，2016年8月18日，国资委副主任孟建 民等出席中国国有资本风险投资基金股份有限公司成立大会，该基金由中国国新控股有限公司、中国邮政储蓄银行股份有限公司、中国建设银行股份有限公司等 几家大型国有企业和深圳投资控股有限责任公司共同出资设立，总投资2000亿元 人民币，主要用于支持企业创新发展、调整优化国有资本布局结构，特别是对支 持高科技核心技术产品的研究与开发具有重要作用。中国国有资本风险投资基金 有限责任公司的成立也是推进国有资本运营公司试点的有益尝试，是国家财务调 控实践的重要创新。当然，国家财务调控实践创新的实例还有很多，如《关于做 好2018年困难中央企业棚户区改造配套设施建设国有资本经营预算申报工作的 通知》（国资厅资本［2018］116号），规定由国家给予一定的资金补助，新建 职工保障房，解决房地产公司修建这类住房利润太低的问题，从而弥补了市场的 失灵[12]。（三）补助社保基金，是国家财务分配实践的创新。我国社保基金的 主要来源包括职工个人与企业、单位按规定比例上交的社保费和国家财政补助。

但由于改革开放以前没有实行社保基金制度，没有为老一辈退休人员建立社保基 金；
实行社保基金制度后，对于即将退休的职工，为他们上交的社保基金远不足 以支付他们退休后的退休金。因此，社保基金的需要存在较大缺口。2016年以前， 国家也曾先后出台要求一部分盈利的国有企业分类按比例上交一定的利润，用于 补充社保基金。2016年1月，国务院又印发了《划转部分国有资本充实社保基金 实施方案》（以下简称“实施方案”），将中央和地方国有及国有控股大中型企业、 金融机构纳入划转范围。公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构以及 国务院另有规定的除外。实施方案规定，中央和地方企业集团已完成公司制改革 的，直接划转企业集团股权；
同时，探索划转未完成公司制改革的企业集团所属 一级子公司股权。划转比例目前统一为企业国有股权的10%。划转国有股权的承 接主体是社保基金会。社保基金会受国务院委托持有划转的国家股权，并享有所 划入股权的收益权和处置权，但不干预划转企业的日常生产经营管理，经批准可 向企业派出董事。社保基金会可凭划入股权获取股息红利收入，用于补充基本养 老金。社保基金会也可配合国家优化国有资本配置的政策，通过资本市场对划转 股权进行资本运作，保证该部分国有资本的保值、增值，提高国有资本收益，更 好地补充社保基金。但不能“吃老本”，减持国有股，将国有股变现收入用于补充 社保基金，只能将国有股权从一个国有企业转移到另一个国有企业，不能完全退 出资本市场。这样做一方面能保证稳定、持续地补充社保基金，另一方面也有利 于资本市场的稳定。笔者认为，上述划转部分国有资本充实社保基金的举措是国 家财务分配实践的重要创新，一方面体现了国有企业属全民所有，其收益应由全 民共享的分配理念；
另一方面也完善了2016年以前实行的社保基金补充办法，使 社保基金有了长期可靠的补充来源，同时对完善国有企业产权主体多元化，优化 产权结构有积极作用。国资委和国有资本投资、运营公司作为国家财务主体，应在国务院的领导下，同社保基金会等有关部门配合，做好国有股权的核实与划转 工作，并监督被划转国有企业每年按规定向社保基金会分配股息、红利，保证社 保基金的及时补充。同时，国家财务部门也要监督社保基金会是否按政策规定在 资本市场上进行资本运作，使国有资本分布结构得以优化，防止国有资本的流失。

（四）实行国务院向人大常委会报告国有资本管理情况制度，是国家财务监督实 践的重要创新。2018年1月以前，全国人大常委会对国有资产管理并没有单独建 立监督制度，而是通过财政部上报的国有资本经营预算进行监督，国务院作为人 大常委会委托管理国有资产的主体，并没有直接接受检查监督，不利于加强国务 院对国有资产的统一监管。2017年12月30日，中共中央下达了《中共中央关于建 立国务院向人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，很好地解决了这一 问题。该制度规定，国务院作为人大常委会授权监管国有资产的主体，每年必须 向人大常委会报告国有资产管理情况，依法由国务院工作人员进行报告，也可以 委托有关部门负责报告。国务院关于国有资产管理情况的年度报告，采取综合报 告和专项报告相结合的方式。综合报告全面反映各类国有资产基本情况，专项报 告分别反映企业国有资产（不含金融企业）、行政事业性国有资产、国有自然资 源等国有资产管理情况。各类国有资产报告要汇总反映全国情况。金融企业国有 资产报告，应以中央本级情况为重点并单独报告。国务院在每年年末应向全国人 大常委会提交书面综合报告，并就某一专项情况进行口头报告。国有资产管理情 况报告要突出重点，具体包括总体资产负债、国有资本投向、布局和风险控制、 国有企业改革、国有资产监管、国有资产处置和收益分配、境外投资形成的资产、 企业高级管理人员薪酬等情况。全国人大常委会要依法对国有资产管理情况报告 进行审议，并组织开展视察和专题调研，发现国有资产管理中的问题，供审议时 参考。审议报告时，国务院相关负责人到会听取意见，回答询问。审议报告后， 全国人大常委会组织将审议意见送往国务院研究处理。国务院要在6个月内公布 人大常委会报告研究处理情况以及对存在问题进行整改的措施和问责情况。全国 人大常委会有权监督国务院对所存在问题进行认真处理和整改。笔者认为，这一 制度是国家财务监督实践的重要创新。其一，进一步健全了国家财务监督体系。

国家财务监督是国有资产监管主体对国有资本运营情况的监督。实行这一制度以 前，国资委和所属国有资本投资运营公司是对国有企业国有资产管理情况的直接 监管主体，国务院负责人并没有直接对全国人大常委会负责报告国有资产管理情 况，因此可能产生监督责任不能落实的问题。实行这一报告制度后，落实了国务 院负责人对国有资产管理所承担的保值、增值和提高社会效益的责任，提升了国 家财务监督层次。其二，人大常委会成为国有资产监管的最高权力机构，具体落 实了实施监管的程序和办法，承担了全国人民委托进行监管的重要责任，直接向全国人民负责，提升了国有资产出资人代表的层级，使国家财务监督更具权威性。

其三，企业国有资产监管中存在的问题，通过人大常委会国有资产管理情况报告 的审议、检查与监督能得到及时解决，大大提高了国家财务监督水平和监督质量。

总之，建立国务院向人大常委会报告国有资产管理情况的制度，能够提升国家财 务监督层次、落实全民所有制企业的权威监督主体，是解决国有资本监督问题的 有效途径，是国家财务监督的重大实践创新，对实现国家财务管理目标具有重要 意义。新时代我国在经济、政治、社会、文化和生态各方面的全面发展，以及我 国对世界和平与发展所做出的重大贡献，必将进一步推动国家财务理论的发展与 实践创新，促进国有资本投资、运营效益的不断提高，不断增强国有经济的活力、 控制力、影响力和抗风险能力，从而努力实现中国“两个一百年”的奋斗目标和中 华民族的伟大复兴。

作者:郭复初 单位:西南财经大学会计学院