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职业教育的缺失与优化路径分析
职业教育的缺失与优化路径分析 ［摘要］当前职业教育产教融合的缺失主要表现为：认知不够，管理体制、运 行机制、制度法规不健全，发展不均衡，“双师型”教师缺乏等。提升产教融合的 路径包括：从外部环境层面优化产教融合相关的社会文化、科学技术、经济和法 律环境；从策略层面做好顶层设计，完善组织结构，建立科学的决策体系，理顺 经费保障机制及其与产业对话机制；
从制度层面构建产教融合的相关法律法规；
从机制层面推进产教融合模式向纵深发展。
［关键词］职业教育;产教融合;问题;路径产教融合 作为我国职业教育的核心办学模式，已经取得了显著成绩，但从持续深化 与健康发展的角度来看，还存在许多亟待解决的问题。找到产教融合中的症结并 提出解决路径，至关重要。为此，笔者所在课题组进行了相关调查。2014年课题 组借助会议契机，对北京、天津、上海、山东、江苏、浙江、山西、河南、湖南、 广西、安徽、四川、贵州、云南等省市的部分职业院校进行了问卷调查。此外， 课题组2015年2～3月运用“函调”方式对部分企业进行调查，并对部分企业进行了 深度访谈。笔者基于问卷的统计分析、访谈，并结合观察分析与文献研究，得出 我国产教融合关键问题的基本判断，对这些问题的解决方案、深化产教融合的路 径提出了构想。
一、产教融合中的主要缺失 自从我国提出“大力发展职业教育”的战略方针以来，职业教育的产教融合 发展进入了快速发展的轨道，集中表现为：职业教育与产业界合作的平台初步构 建，有利于产教融合的可操作性的法规政策初见端倪，具有一定深度与广度的合 作模式开始萌芽。虽然职业教育产教融合呈现良好的发展态势，但激励产教融合 长效体制机制尚显不足，突出表现在以下方面：1.社会的认知高度与广度不够。
产教融合的健康持续开展还需要参与者观念的匹配、不同参与主体认知的共融。
从现实来看，产教融合的相关组织如政府、职业院校和企业各方，对产教融合认 知的深度与广度并不一致。教育内部如职业院校、行政主管部门对产教融合认识 的高度与广度较高。从现象层来看，教育部门单方面推动产教融合的现象较为多 见，职业院校多是产教融合的主动者和实践者，行业企业相对被动。行业企业多 认为产教融合是教育界的事情，不属于行业企业固有的职责范围。2.管理体制架 构尚未形成。产教融合关涉学校、教育行政、行业企业、财政等诸多部门，无疑 需要建立适宜的管理体制。针对现行职业教育产教融合的需求，其相关的管理架构还不完善，缺乏整合、协调机构，导致产教融合的顶层管理效率不高。同时， 虽然近年来国家在职业教育与产业部门的管理机构之间建设了协调机制，为深化 产教融合起到了推动作用，但从产教融合持久健康发展的视角来看，政府的统筹 功能还有待加强。3.运行机制尚未完全建立。就产教融合的整体情况来看，合作 的发起、主动者是学校方，企业更多地处于被动地位，情感纽带成为两者合作主 要的基础，且这种合作多是浅层次的合作。这与产教融合运行的机制不健全有关。
毫无疑问，产教融合需要协调政府、行业企业和职业学校三者的职能与关系，其 中，建立激励与约束兼容的机制尤为重要。当前国家从构建企业参与职业教育激 励制度，组建产业与职业教育联合机构和组织，增强职业院校自主办学的能力和 服务产业的水平，重点解决产教融合运行机制问题。但从现实来看，这些工作都 还处于起步阶段，与产教融合的客观需求还有不小的差距，已出台的一些激励机 制在落实层面还有一些瑕疵。例如，我国政府出台了企业支付实习生报酬税前扣 除管理办法，但许多企业不了解该政策，即使一些了解该政策的企业也很难得到 该优惠，主要原因是地方税务部门运作不规范、不配合。4.相关制度法规不健全。
应该看到，当前有利于职业教育产教融合的制度环境虽初见端倪，但仍滞后于实 践需要。1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》，没有相关的法律条文来 保障“产教融合”，对于学校教育之外的职前职后技能培训及培训资源的统筹缺乏 细则和规范，这些没有也不可能顾及产教融合的特殊性。整体来看，有关产教融 合的法律不少，但多偏于政策风险规定，针对性、操作性不强，真正与产教融合 直接有关的法律法规几近缺失。由于缺乏制度法规的有力保障，产教融合制度的 执行乏力。调查显示，在实践层面的产教融合、校企合作基本处于自发状态，缺 少政府层面或主管部门的专门管理，也缺乏系统的监督、评估。尽管某些地方政 府探索了产教融合执行模式，但总体来看，地方政府对产教融合模式运行的管理 尚处于缺位状态。从全国范围看，绝大部分地区都没有制定操作性强的地方性法 规，使得产教融合出现偏颇。如学生顶岗实习中技术或专业性强的岗位较少，更 多的是技术与专业性不强的劳动力密集型岗位。学生从事简单劳动，与顶岗实习 的初衷相去甚远。实训基地的效果甚微，表现在：校内实训设备与行业的针对性 不强；
校外实习基地管理松散、不规范，实训项目单调、技术含量密集程度不高；
顶岗实习基地的功能没有得到充分的发挥。调查发现，随着产教融合的发展，一 些新的合作模式开始涌现，如校企共建产品和工艺研发中心、科技创新中心，这 势必需要在知识产权与收益分配等方面进行制度安排。同时，校企联合招生、合 作培养、现代学徒制培养、委托管理等新模式，客观上需要财政、税收、成本分 担、产权等方面的政策规定。
二、深化产教融合的路径分析1.构建产教融合的“生态环境”。影响产教融合的外部因素有社会文化环境、 科学技术环境、经济环境、法律环境。这些外部因素一方面会促进产教融合的开 展与深化；
另一方面，也会在一定时期、一定条件下成为约束产教融合发展的阻 碍。对这些影响因素的优化调整不是一个单向问题，而是一个综合问题，不仅涉 及职业教育界，而且关联整个社会的众多方面。因此，产教融合外部环境因素的 整体优化，一方面，随着我国社会经济整体发展而带来的文化、科学技术、经济 法律的品质提升；
另一方面，也需要相关机构部门着力改善和建构有利于职业教 育产教融合的相关条件与“生态环境”。就经济与科学技术环境而言，一个有利于 产教融合的态势正逐渐形成。主要表现在：一是产业转型升级意识的增强有利于 人才的准确定位与高质量就业。产业转型升级的特征是生产型向创新型企业转变， 技术引进向自主开发核心技术转变，这势必影响产教融合中的人才定位，也会提 升就业质量。二是中小企业寻求合作伙伴的需求，给职业院校带来了合作共建的 契机。在产业升级、经济发展方式转变的过程中，中小型企业因为规模、技术、 人才和资金因素处于劣势，所以寻求合作、协同创新就成为维持其生存发展的需 要。职业学校特别是高职院校科研的应用性、技术性特征，正是中小企业寻求合 作的突出优势。因此，无论基于促进产业转型升级还是基于推进产教融合的视角， 政策施力的关键都应放在努力营造外部环境、促进行业企业转型升级、鼓励技术 创新、加快产品升级换代、淘汰落后产能、理顺人才市场、倡导产学研结合等方 面，落实有利于产教融合体制机制创新的经济政策。2.多维策略施力。从策略层 面，推进产教融合宜做好如下几点：第一，加强职业教育产教融合有关问题的顶 层设计。产教融合经历了一个较长的探索期,现在需要进入“制度化”发展时期。
制度化发展需要的是规范、体系化运行，这无疑需要做好顶层设计。其中至少包 括：适应经济社会发展的需求,对产教融合的目标、途径明晰界定；
对产教融合 的实施主体、管理主体的职能科学定位；
对产教融合运行制定系统、可操作的规 则和政策机制。第二，完善组织结构，建立联结或统筹相关主体的组织。从于产 教融合纵深发展的要求看，组织结构缺失的链条是中央、省、地市、县行政管理 机构的横纵向的联络机构，以及这些机构与产业组织的联络机构。对此，可选择 的路径之一是建立或完善职业教育产教融合指导委员会，其中，要保证职业教育 部门、产业部门和人保部门的核心部分，需要财政部门等多部门的参与。该委员 会宜建常设机构和专职人员，并建立常规工作机制。第三，建立科学的决策体系， 统筹协调好产教融合各方的利益关系。产教融合涉及多元利益主体，需要协调各 主体的利益，建立合适的决策体系。决策过程要突出两点：首先，各级政府在决 策上要保证参与各方如教育、产业、财政部门、职业学校、企业、学术机构等的 利益和意见能够充分协商。其次，要从制度层面规范产教融合决策中各方的权力关系，界定教育、产业和人保部门在产教融合中的职能。第四，完善和理顺以政 府投入为主的多途径经费保障机制。可从以下几方面入手：其一，建立健全稳定 的公共财政投入机制。包括科学确立职业教育经费投入目标，根据适应与发展需 要及时调整职业教育的投入比例，确保财政性经费、生均经费等与国家财政同步 协同增长。其二，科学划分各级政府对职业教育投入分担和责任规约。其三，努 力营造民间资本投入职业教育的环境，逐步提高非政府投入经费的比例；
充分激 励社会办学的积极性，探索政府和社会办学之间的多样化合作。其四，建构鼓励 与引导各种经济体与社会资源投资职业教育的政策。其五，可尝试建立产教融合 专项基金，吸纳各种社会资源投入职业教育；
还可运用金融、税收、社会捐助等 手段筹措职业教育经费。第五，建立职业教育与产业行业对话协同机制。从机构 建设角度，可在部委层面设立职业教育管理机构，或在已有相关部门增设职业教 育管理职责；
成立行业职业教育与培训指导委员会，负责行业与职业教育、职业 培训的技术为主的交流和指导。就职业教育与产业行业对话协同而言，可采取的 形式之一是建立以行业职业教育管理部门和行业职业教育与培训指导委员会及 其教育管理行政机构为责任主体，开设产教融合网络信息交流平台或产教高峰论 坛等，涉及的内容包括行业科学技术的、工艺与经济领域的最新发展动态，行业 技能人才培养和培训情况以及供需变化等。另外，还要努力营造各类行业协会与 职业教育部门和职业学校的经常性对话协商机制。3.建立健全制度体系。有研究 显示，30年以来，我国制定的有关职业教育的法律、法规及政策性文件达400多 个，已初步形成一个建立在宪法、教育法、劳动法基础上，以职业教育法为核心 的法制体系。这些都是职业教育的基本法，制定产教融合相关的法规、章程要以 此为基础。产教融合的相关法可采取“单项法”或嵌入形式，后者可通过国家修订 职业教育法的契机建立与完善产教融合法律建构，单项法的形式可以有条例、决 定、规定、标准、办法等。产教融合制度建议围绕以下四个方面实现突破：第一， 产教融合的相关立法，如制定《职业教育产教融合实施法》，规范政府、教育部 门、产业部门、职业学校和企业的相互关系与职责，确定组织结构和运行机制等。
第二，职业培训的相关立法，如制定《职业培训法》，规范学校培训、企业培训 与第三方培训的培训内容、规格、质量、考核标准、实训教师规格、考试规则、 经费管理等。第三，劳动安全保护的相关立法，如制定《青年劳动保护法》，确 定安全保护范围、劳动环境、劳动条件等，规定预防、处置意外伤害的机构、办 法等。第四，企业参与职业教育的相关立法规，如制定《企业参与职业教育条例》， 确立企业参与职业教育资格、参与程序、享受的优惠条件和奖励办法等。当然， 上述四方面的立法可以采用整合或单项的形式。4.架构完善的激励机制。基于产 教融合机制视角，以下几点既是发展取向也是着力点。第一，在实践层面拓展产教融合的功能定位，在以企业用人需求为核心的基础上，产教融合的重心可向服 务区域经济整体发展的方向倾斜。诚如鲁昕同志所说“：职业教育要紧紧跟上产 业发展步伐，随着经济发展方式转变而动，跟着产业结构调整升级而走，围绕企 业技能型人才需求而转，适应社会需要而变。”①第二，促进产教融合向更加紧 密的方向发展，培植产教融合新模式。近年来产教融合不断涌现新的形式，其鲜 明特征是“双主体”形式的合作，如“股份型”产教融合、“基地型”产教融合、共建 合作机构、共建实体、共建人才基地、共建合作基金或奖励基金等，这代表了产 教融合的发展。第三，在产教融合规模上，推进由个体学校或企业为主的合作， 向学校集群或企业集群为主的多层多维的联盟方向发展。第四，在参与的企业类 型上，促进由以大型企业为主的格局向大中小型企业共同参与的多样化方向发展。
第五，在内容上，推动以满足学校需求为主向满足岗位需求为主的方向发展。
作者:杜俊文 单位:天津职业大学
