相关热词搜索：
食品安全的法律机制探究
食品安全的法律机制探究 本文作者：刘厚金 工作单位：华东政法大学政治学与公共管理学院 食品安全风险分析是食品安全法律监管措施的基础环节，已经为国际社会 普遍接受并应用于食品安全管理领域。国外发达市场经济国家，为了提高食品安 全监管的绩效，全面保护消费者权益和促进食品工业发展与食品的国际贸易，近 年来在食品安全风险分析方面取得了很大的进展，丰富了相关法律制度，完善了 法律监管的运行机制。我国于2009年6月1日起实施的《食品安全法》在第82条规 定，国家建立食品安全信息统一公布制度;国务院卫生行政部门统一公布国家食 品安全总体情况以及食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息等;食品安 全监督管理部门公布信息，应当做到准确、及时、客观。为了更好地实施《食品 安全法》，卫生行政部门应该有效提供关于食品安全的风险信息，进行科学的食 品安全风险分析。鉴于此，国外的先进经验对于我国食品安全风险分析法律制度 的建立和完善具有重要的借鉴意义。一、食品安全风险分析之法治理念的确立 在经济全球化日益加速的背景下，伴随着世界食品贸易的持续增长，食品 安全危机的多发性、速度快、范围广引起了国际社会的普遍关注。为此，各国政 府和有关国际组织都致力于控制食品风险，保障食品安全，试图建立一种新的国 际食品安全监管的制度体系。早在1991年，世界粮农组织、世界卫生组织和关贸 总协定就联合于罗马召开了“食品标准、食物化学品及食品贸易”会议，建议法典 各分委员会及顾问组织在评价食品标准时，继续以适当的科学原则为基础，并遵 循风险评估的决定。1994年第41届食品法典委员会执委会会议建议世界粮农组织 与世界卫生组织就风险分析问题联合召开会议，会议最终形成了一份题为《风险 分析在食品标准问题上的应用》报告，同时对风险评估的方法以及风险评估过程 中的不确定性和变异性进行了探讨。1997年1月，世界粮农组织与世界卫生组织 联合专家咨询会议提交了《风险管理与食品安全》报告，规定了风险管理的框架 和基本原理。1998年2月，该会议再次提交了题为《风险情况交流在食品标准和 安全问题上的应用》报告。至此，有关食品风险分析原理的基本理论框架已经形 成。[1]此后，世界贸易组织《实施卫生与动植物检疫措施协定》明确要求各国 政府采取的卫生措施必须建立在风险评估的基础上，以避免隐藏的贸易保护措施。
于是，各国在食品安全管理实践中都率先通过立法的方式，明确了食品安全风险 分析的法律框架。食品安全风险分析(riskanalysis)由风险评估(riskas-sessment)、风险管理(riskmanagement)和风险交流(riskcom-munication)三个相互关联的部分 组成。风险评估是针对整个食品产为链的风险信息的预测与监控，目的在于及时 发现和预警食品风险信息，为风险管理与信息交流提供必要的准备。风险管理的 首要目标是通过选择和实施适当的措施，尽可能有效地控制食品风险，从而保障 公众健康。具体措施包括制定最高限量、制定食品标签标准、实施公众教育计划、 通过使用其他物质或者改善农业或生产规范，以减少某些化学物质的使用等。风 险管理可以分为四个部分:风险评价、风险管理选择评估、执行管理决定以及监 控和审查。风险交流是指就风险的信息和控制方法在利益相关方中进行沟通，其 主要目的是:(1)在风险分析过程中使所有的参与者提高对所研究特定问题的认识 和理解;(2)在达成和执行风险管理决定时增加一致性和透明度;(3)为理解建议或 执行中的风险管理决定提供坚实的基础;(4)改善风险分析过程中的整体效果和效 率;(5)制定和实施作为风险管理选项的有效信息和教育计划;(6)培养公众对于食 品供应安全性的信任和信心;(7)加强所有参与者的工作关系和相互尊重;(8)在风 险情况交流过程中，促进所有有关团体的适当参与;(9)就有关团体对于与食品及 相关问题的风险知识、态度、估价、实践、理解进行信息交流。[2] 二、国外食品安全风险分析法律机制的基本架构 (一)欧盟食品安全风险分析的法律机制 为了积极应对食品安全危机，2000年1月12日发布了《欧盟食品安全白皮 书》，提出了成立欧洲食品安全局。随后，在1月28日颁布了欧洲议会与理事会 178/2002法规，正式建立了“欧盟食品安全局”，主要承担风险评估和风险交流工 作。目前，欧盟负责食品安全风险分析机构主要有欧盟委员会健康和消费者保护 总署、欧盟食品与兽药办公室和欧盟食品安全局。欧盟委员会主要负责欧盟法律 议案的提议、法律法规的执行、条约的保护及欧盟保护措施的管理。欧盟食品与 兽药办公室主要负责监督和评估各成员国执行欧盟食品安全、兽药和植物健康等 方面法律的情况，以及对欧盟食品安全局的工作进行监督和评估。欧盟食品安全 局主要由管理委员会、行政主任、咨询论坛、科学委员会和九个专门的科学小组 组成，承担风险评估和风险交流两个领域的工作，主要针对有关食品、饲料安全 已存在的和潜在的风险提供独立客观的科学建议与明确的交流意见，为欧盟食品 安全政策和立法提供科学基础，以确保欧盟委员会、成员国和欧盟议会及时有效 地进行风险管理。[3]欧盟食品安全局根据欧盟委员会、欧洲议会或成员国在风 险管理过程中提出的特别请求或问题，承担食品链中所有风险评估任务，并在其 职责范围内的任何领域提供科学和技术支持。欧盟食品安全局为完成其使命，加强与成员国、欧盟委员会和专业科学家密切合作，利用现有完全独立的科学资源， 委托其他机构进行必要的科学研究，并以开放和透明的方式授权于这类研究工作 的开展。通过咨询论坛，共享风险评估数据，通报新的风险评估问题，建立与成 员国之间的联络组，召集欧盟专家，协调风险交流，避免研究工作重复，从而更 早地确定潜在风险，提出分析意见，共享科学信息，以保障最高水平的消费者安 全。欧盟食品安全局通过公开、透明的方式开展风险交流工作。在科学委员会和 专家小组独立的科学建议基础之上，确保所有利益方和公众能够获得及时、可靠、 客观、正确的信息。通过不断提高公众对食品风险的认知，系统解释风险，与行 为主体及国家食品安全权威机构密切合作，并获得专家咨询论坛交流工作组提供 科学建议的支持，确保风险交流信息适时地发布。同时，通过成立风险交流专家 咨询组，为执行主任提供有关风险交流和工作争议的建议。利用网络、出版物、 展览和会议等公共信息交流方式，收集公众的观点和意见，出版科学建议、宣传 资料和研究成果，公开发布权益声明。通过利益相关方咨询平台和讨论会，直接 与利益相关方进行对话，为公开讨论食品政策提供机会。此外，还通过召集高层 次的科学会议，针对风险评估及食品和饲料安全的科学基础进行深入研讨。
(二)德国食品安全风险分析的法律机制 德国作为欧盟的主要成员国，在欧盟食品安全法律监管的总体框架下，于 2002年11月出台了《消费者健康保护和食品安全重组法案》，依照该法案和欧盟 第178/2002号指令，联邦消费者保护协会、食品与农业部下设了两个联邦级的新 机构，即联邦风险评估研究所和联邦消费者保护与食品安全局。其中，联邦风险 评估研究所负责风险评估和风险交流，联邦消费者保护与食品安全局负责风险管 理和与联邦、其他国家及欧盟机构的协调。联邦风险评估研究所下设7个部门， 即行政管理部、风险交流部、科研服务部、生物安全部、食品安全部、物品与产 品安全部和消费品安全部。每个部门下设工作组或实验中心，负责本领域内风险 评估的相关工作。通过各部门的明确分工与相互协作，联邦风险评估研究所完成 对食品中生物与化学原料的安全性、物品安全(化学品、杀虫剂、生物杀灭剂)、 可选产品(耐用消费品、化妆品、烟草制品、纺织品、食品包装)及食品、饲料和 动植物中转基因生物的风险评估，并以风险评估结果为基础，提出降低风险的应 对备选方案，为联邦政府部门和其他风险管理机构提供建议。联邦风险评估研究 所一直与国家及国际政府和非政府组织开展合作，同时也是欧洲食品安全局的联 络点，通过各方的通力合作与信息传递实现风险交流。联邦消费者保护与食品安 全局下设5个部门，即食品和饲料与日用品部、植保产品部、兽药部、基因工程 部、分析部。每个部门下设工作组，负责本领域内风险管理的相关工作，其职责主要包括:兽药及植保产品的认证;兽药残留国家参比实验室;联邦层次的监测协 调;制定食品安全相关的一般管理规定;提供食品和饲料监测领域的参考及其他服 务;食品和饲料欧洲快速预警系统国家联络点;作为欧盟食品与兽医局联络点，并 代表该局协调德国检查。[4]联邦消费者保护与食品安全局通过三个步骤实现风 险管理:第一个步骤是发现风险，主要由联邦风险评估研究所的信息输入、以联 邦各州的食品监测或食品监测程序为基础的快速预警系统报告来实现;第二个步 骤是由联邦风险评估研究所或联邦其他机构评估风险对人和动物健康或环境的 影响;最后由联邦消费者保护与食品安全局以评估结果为基础制定风险管理措施。
为使风险评估工作更加科学规范，2005年8月联邦风险评估研究所发布了《健康 评估文件格式指南》，统一规定了风险评估报告的格式，并分发给联邦风险评估 研究所的职员，原则上所有有关健康评估问题的文件都应该符合该格式。联邦风 险评估研究所完成的风险评估报告要提交给相关的联邦机构，为风险管理和风险 交流提供依据。详细规范的风险评估报告能够确保风险管理人员准确理解风险评 估程序，并按照特定情况作出正确决策，同时也保证了决策过程的公开透明。风 险交流作为联邦风险评估研究所的一项法定任务，应向消费者提供有关食品和产 品中可能存在及已被评估的风险信息。当需要在较大范围内通知公众时，除媒体 外，消费者建议中心、产品比较团体、消费者保护、食品与农业信息服务部都会 成为风险交流的重要途径。为了实现风险信息交流的持续和互动，联邦风险评估 研究所定期组织专家听证、科学会议及消费者讨论会，并面向一般公众、科学家 和其他相关团体公开其评估工作和评估结果，通常会在其网站上公布专家意见和 评估结果，还积极寻求以简易的方式与普通公众对评估过程进行交流，向消费者 提供可见和可用的科学研究成果。通过全面的风险交流，一方面尽早发现潜在的 健康风险，并及时通知有关当局和消费者;另一方面参与交流的各相关方会对风 险评估的过程与结果进行讨论，通过工作的透明度，在风险评估涉及的各方之间 建立起足够的信任。目前，联邦风险评估研究所参与了欧盟的30多个项目，与相 关利益方一起为消费者健康保护作出了重要贡献。
(三)日本食品安全风险分析的法律机制 近年来，日本政府为保障食品安全，挽回民众的信任，采取措施改变以往 只强调生产者利益的做法，转而重视消费者权益，将食品安全风险评估与风险管 理职能分开，设立单独的上层监督机构，统一负责风险评估。2003年7月，日本 政府颁布了《食品安全基本法》，根据该法的规定成立了食品安全委员会，专门 从事食品安全风险评估和风险交流工作。日本的食品安全风险管理部门主要是厚 生劳动省和农林水产省。食品安全委员会直属于内阁管辖，共由7位食品安全方面的资深委员组成。食品安全委员会设有一个秘书处，包括秘书长、副秘书长、 事务处、风险评估处、政策建议与公共关系处、信息和突发事件应急反应处、风 险交流事务主管。共设16个专家委员会，主要包括计划编制专家委员会，主要职 能是实施计划编制;风险交流专家委员会，负责风险交流的监测;突发事件应急专 家委员会，负责紧急事件的应急措施。除此之外，还有13个专家委员会对各种危 害实施风险评估，包括了诸如食品添加剂、农药、微生物、特别食品，他们被分 为三个评估小组，分别负责化学物质、生物材料以及新兴食品。另外，还设有专 家委员会，包括240位委员，对具体事件进行检测评议。厚生劳动省主要开展与 食品卫生相关的风险管理工作，制定食品添加剂及农残标准，通过食品生产批发 零售监控保证食品安全，实施风险交流工作。农林水产省主要开展与农林、水产 品相关的风险管理工作，进行食品原材料安全管理，并采取措施改进农林、水产 品生产、批发、零售过程的安全，实施风险交流工作。[5]风险评估作为食品安 全委员会主要职能，大体上以风险管理机构提交的评估请求或者食品安全委员会 自身指定的评估请求来实施。根据对此类风险评估的结果，食品安全委员向首相 及具备风险管理职能的各省负责人提出政策建议，以便确保食品安全措施的实施。
食品安全委员会还通过与国外政府、国际组织、相关部门和消费者、食品经销商 等各利益相关方进行风险交流，确定自身食品安全风险评估的方向。主要通过召 开国际会议与国外政府、国际组织和相关部门进行风险交流，来交换各方意见和 建议，通过网站、热线和专人信息采集与公众进行风险交流，听取消费者和公众 的意见和建议。食品安全委员会通过每周一次公开召开委员会议，并在其网站公 布会议议程来保证实施风险评估的透明性。通过建立食品安全热线，专门用来接 收民众对于食品安全的要求和意见。同时，食品安全委员会从各县选拔任命了470 名食品安全监督员，监督员通过发放调查问卷来了解食品安全事件引起人们关注 的程度，及时汇报相关信息，并且协助各地方组织进行信息交流。通过制定有效 的运作机制，食品安全委员会已经开展了一系列的工作，并制定了科学的发展规 划。
三、国外食品安全风险分析法律机制的成功经验 (一)独立的风险评估机构，风险评估与风险管理分工明确 风险评估是风险分析的核心，是风险管理的科学依据。为确保风险管理的 科学性、客观性和有效性，发达国家大多将风险评估和风险管理职能分开，成立 专门的风险评估机构，把涉及食品安全管理的各行政机构的信息进行收集、交换 和整合，遵循科学、透明、公开、预防的原则进行风险评估。风险管理机构和风险评估机构之间的合作具有很强的程序性，也由于工作的公开透明，风险管理机 构对食品安全作出的各项决策都基于科学的基础之上，这对于真正确保消费者安 全意义深远。如以上谈到的德国和日本均专门成立了独立于风险管理机构的食品 安全风险评估机构。从国际经验来看，独立的风险评估确保了食品安全立法与执 法的科学性，为有效的风险管理提供了依据，成为食品安全保护的关键屏障。
(二)风险分析的法律制度完备，具有极强的可操作性 国外在食品安全管理实践中，大都通过立法的方式确立了食品安全风险分 析的法律框架，理清了具体手段和程序，便于所有执行者操作实施。如欧盟颁布 了欧洲议会与理事会178/2002法规，成立了欧盟食品安全局;德国出台了《消费者 健康保护和食品安全重组法案》，成立了联邦消费者保护与食品安全局，组建了 联邦风险评估研究所，依法专司食品安全风险分析;日本通过颁布《食品安全基 本法》成立了食品安全委员会，并赋予这些机构各项法律职责和义务，确保了食 品安全风险分析工作的强制性和有效性。为了促进风险分析工作的顺利实施，国 外大都制定了风险分析运作程序，从风险分析的启动到管理决策的制定整个过程 都按照明确的流程进行，这大大提高了风险分析工作的效率。此外，发达国家还 以国际食品风险分析准则为基础，制定了法规形式的风险评估标准和方法，在各 项指导性准则中还确立了风险分析中应考虑的因素。
(三)有效的风险管理，充分的风险交流 大多数国家改变了按食品品种或按生产阶段来划分监管部门职能的分离 式规制，取而代之的是实行统一式法律监管体制。如德国建立了统一的规制机构， 负责食品安全风险管理。由于制度的路径依赖，分离式体制转变为统一式体制的 运作成本较高，因此，也有许多国家没有成立统一的监管机构，而是强调通过法 律制度的重新设计来保证具有管辖权的各规制机构之间有效的整合与合作，比如 日本。[6]国外政府在其食品安全的法律监管过程中，特别强调风险信息交流在 风险评估与风险管理中的作用。日常的风险交流是食品安全法律监管的重要环节， 通过使用透明的标准确保食品行业内所有成员之间的公平。法律允许政府在制定 法规时考虑公众对该法规制定的时间及该法规的现实合理性的评价，[7]法规必 须要有充分的基础，每条都要有事实依据，科学家利用公共媒体向公众解释法规 的科学基础，政府所依赖的信息任何人都可以看到和得到。食品安全的风险分析 程序便于公众进行评价，在适当情况下，风险分析的过程根据公众的评论进行修 改。通过有效的信息发布和信息传播，使公众健康免于受到不安全食品的危害， 提高了风险分析的明确性、预见性和风险管理的有效性。四、国外食品安全风险分析法律机制的借鉴意义 (一)重视食品安全风险分析工作，建立健全法律监管机制 我国各级政府应当提高风险分析在食品安全法律监管中重要性的认识，制 定食品安全风险分析的中长期规划。同时，还应开展食品安全危害因子风险分析 的实时跟踪监测，制定主要农产品中重点危害因子的风险分析技术规范和准则， 包括农药残留、兽药残留、重金属污染、病源微生物及水产品危害因子风险分析 的技术规范和准则。通过监测收集与食品安全相关的分析数据，根据食品安全风 险分析的定性和定量分析结果，建立相应的食品安全预警体系，适时公告高风险 危害因子和对应的产品，提请公众关注和警觉，政府相关部门也要采取相应的防 范措施。[8]对一些低风险危害因子及对应产品也要及时公布，以正确引导生产 和消费，增强消费信心。我国已经实施的《食品安全法》在第2章规定建立食品 安全风险监测和评估制度。在实践过程中，各级政府主管部门还需进一步制定和 完善配套的法规政策，出台更加细化的实施细则和操作指南，具体规定风险分析 的基本流程、操作规范以及风险预警的法定程序，增强风险分析的公开性和透明 度。
(二)成立独立的风险分析机构，把风险评估和风险管理职能分开 我国应当尽快建立与完善独立进行食品安全风险评估和研究的机构。已经 实施的《食品安全法》在第13条规定，国务院卫生行政部门负责组织食品安全风 险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养等方面专家组成的食品安全风险评 估专家委员会，进行食品安全风险评估。以此为依据，我国各级政府应该在借鉴 国外风险评估机构独立运行的基础上，立足现行食品安全风险评估专家委员会的 法制框架，尽快建立食品风险评估研究所或食品安全风险评估委员会的常设机构， 完善其成员构成与组织规则，健全其具体的运行程序。食品安全风险评估委员会 或食品安全风险研究机构，由食品安全相关领域专家组成，坚持公开、公正、公 平履行食品安全的职责，其职能有两项:一是风险评估，即运用科学方法，根据 食品安全风险监测信息、科学数据以及其他有关信息，对食品中生物性、化学性 和物理性危害进行风险评估，为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督 管理提供科学的依据;二是风险交流，即定期向风险管理部门和消费者提供有关 食品和产品中可能存在及已被评估的风险信息。[9]风险评估机构应作为科学咨 询机构而非决策机关存在，对于食品安全的科学监管具有重要意义。因此，要把 风险评估和风险管理的职能分离，以避免风险评估者和风险管理者双重角色的混同，减少利益冲突，有利于确保风险评估的科学完整性。进一步明确风险评估和 风险管理部门的职责，理顺工作运行机制，促使工作程序的科学化、法治化，以 确保风险分析的有效性、公正性与可信性。
(三)加强风险管理，扩大决策的透明度 我国食品安全实行分段监管为主、品种监管为辅的分割式法律规制体制， 多头管理致使各部门的职能交叉重复，既浪费了有限的行政资源，又导致部门间 推诿扯皮现象的发生。我国已经实施的《食品安全法》第12条规定，国务院农业 行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门获知有关食 品安全风险信息后，应当立即向国务院卫生行政部门通报，国务院卫生行政部门 会同有关部门对信息核实后，应当及时调整食品安全风险监测计划。第15条规定， 国务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门 应当向国务院卫生行政部门提出食品安全风险评估的建议，并提供有关信息和资 料。在现行法治框架的运行中，国家卫生行政部门具有主导协调的地位，其管理 的层级与幅度，甚至能力和绩效都应受到社会舆论的监督。因此，整合现有的行 政资源，理顺食品安全规制体制，是完善我国食品安全规制体系的关键步骤。再 者，目前我国食品安全的形势严峻，跨区域的安全事故频发，我国政府可以考虑 成立专门的食品安全机构，隶属于各级政府，专门负责保障食品安全，统一负责 风险管理，促进食品安全信息的交流。[10]食品安全风险分析工作原则上要求风 险分析的整个过程要透明和公开，并且将所有的内容文件化、规范化。我国要加 大食品安全风险管理措施的背景、相关基础材料和数据的透明度，让相关部门以 及利益相关者及时、清楚地了解出台或即将出台的各项风险管理措施，以便风险 管理措施的有效实施。
(四)建立风险交流的法律制度，建立多方互动参与的风险交流机制 国外的经验表明，食品安全风险交流在风险管理者和风险评估者之间，以 及他们与其他有关各方之间保持公开的交流，可以改善决策的透明度，保证决策 的科学性，提高社会的参与热情。我国已经实施的《食品安全法》第16条规定， 食品安全风险评估结果得出食品不安全结论的，国务院质量监督、工商行政管理 和国家食品药品监督管理部门应当依据各自职责立即采取相应措施，确保该食品 停止生产经营，并告知消费者停止食用;需要制定、修订相关食品安全国家标准 的，国务院卫生行政部门应当立即制定、修订。第17条规定，国务院卫生行政部 门应当会同国务院有关部门，根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信 息，对食品安全状况进行综合分析。对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品，国务院卫生行政部门应当及时提出食品安全风险警示，并予以公布。
但是，在多头管理、协调性差的食品监管体制下，食品安全风险交流缺乏法律约 束，风险信息交流不畅，给有效的风险评估和风险管理造成了障碍。另外，风险 交流的不足使决策缺乏透明度，打击了公众对食品安全的信心和参与热情，民意 的推动作用难以发挥。我国应该大力健全风险交流机制，比如:风险评估机构可 以定期组织专家听证、科学会议，并积极寻求以简易的方式与普通公众对评估过 程进行交流。风险管理机构更应该一直保持与生产者、消费者、相关专家、国内 外的协会、行业组织、其他政府机构及政治组织进行交流，[11]既要确保有关食 品安全风险的信息能够准确无误并持续不断地传播至产业和消费者当中，又要认 真听取这些产业和消费者的反馈意见，从而收集信息并进行咨询，以制定风险管 理措施，确保风险管理措施的有效性和权威性。各级政府也应借鉴国外的先进经 验，引导培育公众参与食品安全监管的热情，发挥社会大众对食品企业和规制机 构的自觉监督功能。
