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中美政府审计模式选择成因的分析
中美政府审计模式选择成因的分析 目前国家审计模式发展比较成熟的四种模式为立法型审计模式、司法型审 计模式、独立型审计模式和行政型审计模式。其中,前三种国家审计模式或多或 少地体现出分权与制衡的思想,审计机关的设置独立于政府之外,对政府的财政财 务收支行为进行监督审查。在行政型审计模式下,审计部门是政府的职能部门之 一,国家审计成为了政府的“内部审计”,无论在形式上还是实际上,其独立性和权 威性皆不如前三种审计模式。以美国为代表的发达资本主义国家为立法型审计模 式的代表,而我国的审计模式则是选择了行政型审计模式。国家审计制度作为国 家制度之一,属于上层建筑的内容,国家审计模式的选择受到政治体制、经济环境 与政府职能及历史文化等多方面的影响。本文在着重分析政治、经济、文化等因 素对选择国家审计模式的影响力。一、国家审计模式的成因分析 从美国政府审计发展的历程来看,到立法型审计模式确立前,美国审计员与 主计管都是行政官员,对财政部长和总统负责;1921年通过的《预算及会计法》, 才确立立法型审计模式。可见国家审计模式的选择会随着国家发展和对审计的认 识不断做出新的选择,它受到社会环境中诸多因素的影响。其中基本影响因素为 政治体制因素、经济因素及政府职能因素、历史文化因素,除此之外,还有如教育 水平因素及与其他国家经济联系的影响等间接因素。本文主要是对基本影响因素 进行分析。
(一) 政治成因分析 政治体制决定审计体制模式,一个国家之所以选择某一种审计体制模式,目 的在于期望审计能够在这一政治结构中取得逻辑一致的政治效果。从理论上来说, 确定了的审计体制模式,政府审计能够发挥的作用,就已经由其政治结构决定了。
选择立法、司法模式的国家,多强调对权力的制衡;选择行政模式的国家,多重视行 政政府的操作职能。一般来说,审计机关通常隶属于拥有国家权力较强势的一方。
李金华(2005)认为现代政府审计是民主和法治的产物,更是民主和法治的 工具。美国是三权分立的政治体制,审计模式的选择是制约均衡权力的途径之一。
美国宪法创立之初,便将立法机关的地位置于总统、最高法院之上,国会相比于总 统和最高法院,拥有更为广泛的职权,除立法权外,国会还拥有包括财政权、人事任 免权和监督权。制宪者的意图是使国会成为美国政治竞赛的中心。美国国会拥有财权,负责编制财政预算,但经常出现政府实际需求的数字与预算数字不相符,因 此需要通过某些机构的设置来保障国会拥有财权。1921年《预算和会计法》的出 台,为美国确立立法型审计模式奠定了法律基础。国家审计机构向国会负责并报 告,独立监督政府财政财务收支。诚如王名扬教授所言:“审计权是国会控制行政活 动的很有效力的工具。” 我国是共产党领导的人民民主专政的社会主义国家,实行人民代表大会制 度。在这种背景下,政府是党领导下的“强势政府”。政府对经济运行、政治生活 和社会生活中的影响几乎是无处不在的,人大作为立法机关,虽然是最高权力机构, 从某种意义上来说,却难以发挥其作用和影响力。审计机关成立之初,人大的权威 和法治尊严都未真正树立起来,此时将审计机关隶属于人大,难以真正领导审计机 关开展审计业务,并且 (二)政府职能成因分析 政府职能,是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担 的责任和所具有的功能,其主要职能体现在政治、经济、文化和社会四个方面。
国家审计机关设立的初衷是对政府财政财务收支等经济活动的监督,因此本文对 政府职能的分析更多的侧重于其经济方面职能的发挥。一般来说,西方实行自由 市场经济的国家,生产资料私有化,政府对经济的干预程度相对较弱,他们大多选 择立法、司法或独立型审计模式;而国有经济占比率较大的国家,或者由于生产资 料公有制等原因,政府具有更多的经济管理职能,政府大多选择行政型审计模式。
因此,政府经济职能作用是影响审计模式的因素之一。
美国是一个主要由逃避欧洲封建专制统治的移民建立的国家,人们对于政 府直接干预经济与社会生活抱有天然的排斥态度。在倡导经济自由放任而排斥政 府干预经济思想的影响下,“建国初期,政府领导人不愿意做任何事情来控制经济。
除了支持农业的发展及在19世纪末给铁路建筑公司以经济援助以外,政府在经济 生活中所起的作用微乎其微。”直到20世纪30年代世界性经济危机的集中爆发,美 国联邦政府干预经济活动的权力较为有限。到了19世纪末与20世纪初,随着美国 经济的高速增长与经济生活的日益复杂,联邦政府管理与介入经济事务的权力有 所增强。总体而言,经济自由主义思想在当时美国经济研究者与政策制定者心目 中的主导地位仍然是根深蒂固的。可以说,受经济自由主义排斥政府干预经济观 念的影响,当时的美国政府没有享有包括国家审计权在内的广泛介入经济的权力, 从而为立法型模式的确立扫除了障碍。我国的现代审计制度是根据1982年修订的宪法确立的,当时的中国开展对 市场经济的探索,社会主义制度下的市场经济,需要政府拥有强有力的宏观调控能 力。虽然在审计设置于政府后,我国“强势政府”的形象进一步加深,政府集权更加 严重。但有利于政府对经济的控制与监督,强化政府经济决策、执行与监督高度 统一的体制,也有利于审计工作从初步开展便得到政府部门的强力支持,提高政府 审计协调社会利益冲突的及时性和效率性。
(三)历史文化成因分析 文化是一种社会现象,是历史文明的积淀。它既是社会历史的沉淀物,同时 也引领着社会发展方向。思想作为一种意识,对客观世界具有深刻地影响力。西 方的人文精神起源于古希腊时期哲学家们对人的价值的探索和阐述,在文艺复兴、 启蒙运动后形成了相对完整的人文主义思想。主要的代表思想和主张为天赋人权、 自由平等、君主立宪制、三权分立、人民主权说、法治等。这些思想为资产阶级 革命做足了思想准备,是促成资产阶级变革的重要原因。
从立法型审计体制来看, 其政治结构的变迁与早期资本主义国家政体的雏形――议会制有关。现代西方审 计制度是民主制度、权力制衡的产物,基于三权分立学说,通过审计机关的设置和 运作平衡权力关系,最重要的就是对政府权力进行制约。英国是世界上第一个确 立立法型审计模式的国家,美国受其历史文化的影响深远,遂在1921年起接受了立 法型审计模式并不断加以深化。
在立法型审计模式下,从审计机关的设置与发展中,可以看出许多文化思想 对其的影响力。国家通过宪法的规定赋予了审计机关对政府财政收支的监督审计 体现出法治思想;立法机构是人民的“委托代理”,立法机关是人民意识的代表,审 计机关隶属于立法机构,对政府行政进行制约和监督,体现出的是人民主权观念;
人民有强烈的民主意识,认识到政府是国家权力的运行者,需要对其监督;权力需 要分权与制衡,才能更好地发展,体现出三权分立的思想。
而反观我国,现代审计制度的真正确立20世纪80年代,开始于民主、法制皆 遭破坏的“文化大革命”结束不久。西方的民主法制精神、人权思想、法治精神都 没有在当时的中国得到普及和认可,人民民主意识比较单薄。相比于人民民主论、 民主集中制、法治等思想的普及,反而是传统思想,如集权论、人治论、政治道德 化等影响力更加深远。在决定审计机关的设置时 二、总结从对中美两国政府审计的比较以及对两国审计模式选择的原因分析可知, 国家的政治体制是国家审计体制选择最具决定性的因素。选择立法型、司法型和 独立模式的国家大多是采取“三权分立”政治体制,设置审计机关的目的在于从经 济监督的角度与其他部门构造一个相互制衡的机制;而行政型审计体制的国家,行 政机构、立法机构和司法机构之间并不是互相牵制的关系,并且其政治体制也多 是中央集权制或人民代表大会制或是共产党领导下的多党合作制。而在政府职权 方面,采用行政型审计模式的国家的政府职能远大于立法、司法和独立模式的国 家,这与国家的经济发展模式存在着一定关系,社会主义制度下的市场经济必然需 要政府拥有相对更多的职能以实现对国家的宏观调控。审计作为一项正式制度被 发挥利用需要与之相适应的非正式制度的支持,而历史文化、意识形态是非式制 度中的关键部分。思想文化一直是实践运动的先驱,缺乏思想基础的实践运动很 难被大众认可。文化可以借鉴,可以被吸收理解,但长期历史形成的文化对人的思 想和思维模式具有极大的决定作用。审计因受托经济责任的产生而产生,发展而 发展,人民是全社会财产的共同拥有者,政府则是受托人,但在缺乏人民主权意识 的民众思维中,对公共财产资源审计的漠视不利于审计工作的实施。综上所述,两 国现行的审计模式都是确定国家审计体制时综合政治、经济、历史文化等诸多因 素的综合选择、现实的选择。
