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【内容提要】文章在梳理了有关西方发展型社会政策的理论观点及政 策实践后，认为发展型社会政策的理论与实践为我国和谐社会的建设提供了有益 的借鉴和启示，并对重构新的社会发展政策提供了新的思路和视角。

【关键词】社会政策;发展;和谐社会 社会政策是国家或政府为实现社会公正、福利等特定的社会目标而制 定的，是各种法律、条例、措施和办法的总称。胡锦涛同志指出，我们所要建设 的社会主义和谐社会，应该是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安 定有序、人与自然和谐相处的社会”。面对改革和发展中出现的众多社会问题， 我国应该积极地发展与国情相适应的社会政策，在科学发展观指导下的和谐社会 建设实践需要怎样的思路来设计我国社会政策的具体制度和机制，这是亟须解决 的问题。

一、发展型社会政策的主要理论观点 1.发展型社会政策产生的背景 凯恩斯早在20世纪30年代就说过：“人类的政治问题是要把经济效益、 社会公平和个人自由这三样东西结合起来。”①随着社会的发展，世界各国的社 会政策体系发生了戏剧性的变化，从选择强调“公平”的普惠式福利政策引致政府 沉重的福利负担而受到批判，到选择强调“效益”的福利私有化道路作为修正，“市 场调节”作为主流思想一路凯歌，遍及全球。但人们很快就发现，市场并没有如 许多政策制定者最初所设想的那样，成为解决福利困境的灵丹妙药。面对世界政治经济格局剧烈变化、不断加深的贫富分化等诸多社会问题，各国政府以及学者 们在探索新的福利政策的同时，重新反思了以往的社会福利政策，终于认识到公 平、效率和自由这三样东西尽管都是美好的，而片面追求其中任何一种东西都会 产生不“美”的结果。于是社会政策研究者尝试突破这种二元思维模式，寻找新的 改革思路，其中以吉登斯的“第三条道路”和梅志里的“发展型社会政策模式”为代 表。

2.吉登斯的“第三条道路” 吉登斯认为，西方福利制度需要进行巨大的改革，将把消极的福利观 转变为积极的福利观，把改革的重点放在培养个人对自己负责的精神和独立意识 上，发挥社会各种组织和机构的作用，使它们对福利制度有更积极的贡献。原来 的福利国家将被改革为“社会投资国家”，“社会投资国家的主要原则是：在可能 的情况下尽量在人力资本上投资，而最好不要直接提供经济资助”②。这样社会 上也会建立起良性的“风险—安全”关系以及“个人责任—集体责任”关系。强调社 会政策不仅要改善福利，而且要有利于创造财富，将福利消费支出改为教育、培 训、创造就业机会等社会投资支出，将消除贫困的协调行动融合到提高经济整体 竞争力的战略中去。另外他还主张使用“福利社会”概念代替“福利国家”的混合福 利模式。

3.梅志里的发展型社会政策模式 美国学者梅志里是发展型社会政策模式的主要倡导者，其核心思想是 强调经济政策与社会政策的融合。他认为提供福利的方式应该是动态的、积极的， 将社会维度纳入发展政策是成功发展的一个先决条件。“慈善、社会工作与社会 行政这些传统的福利手段并没有从宏观结构上把社会福利和经济发展联系起来， 而发展型社会政策则是通过有计划的社会变迁来促进人口整体的福利”③，社会 政策应该是惠及全民的，而不是仅满足穷人的需求。他也赞同吉登斯关于社会福 利的社会投资导向，认为社会福利可以促进人力资本的发展、减少社会成员参与 经济的障碍;应重视社会资本的积累和社区建设，动员各种制度包括市场、社区、 国家来提供人民的福利水平。

4.发展型社会政策观点总结 综合来看，发展型社会政策具有的特点有：(1)社会政策是生产力， 它不是经济发展的负担，对经济发展具有促进作用，强调社会政策与经济的协调发展。(2)强调社会政策的整合性，认为社会政策的对象是全体成员，将传统救 助的特殊对象转变为对个人和家庭福利的提供。同时，强调处于不同阶段的人都 能享受到社会政策的支持。(3)将社会政策看作是一种社会投资行为，通过再分 配政策将社会资源用于人力资本和社会资本的投资，以便改善人的能力，对预防 贫困和提高国家竞争力具有根本性的作用。(4)强调将发展的短期目标和长期目 标结合起来，对贫困的“上游干涉”政策。通过社会政策来影响个人的社会竞争力， 从而消除或减少使人们陷入困境的因素，而不是事后补救型的救助。(5)福利多 元化框架下，政府的角色是制定政策和提供资金，实施由第三方来完成。

二、西方发展型社会政策的主要内容 1.就业战略政策强调包容 2000年欧盟里斯本会议强调社会政策与经济发展的融合目标，建立了 就业战略的两个重点领域。第一，推动更多的社会成员融入劳动力市场，提高市 场中的工作职位供给量，从而改善生活质量。欧盟针对三类容易被劳动力市场排 斥的人群制定了具体、积极的社会政策，包括开展富有弹性的老年退休计划和改 善工作环境待遇的积极老年就业政策、促进女性就业的带薪产假政策和移民就业 政策。第二，加强人力资本投资，如教育、继续培训等终身学习的社会政策，增 加社会成员参与劳动力市场的能力，从而更好地适应社会经济结构变化，打破失 业、贫穷和社会孤立形成的社会排斥的恶性循环④。

2.强调投资儿童、支持家庭的社会政策 帮助儿童、支持家庭的社会政策是发展型社会政策的“上游干预”反贫 困政策，以区别于传统的剩余型福利制度的“下游干预”⑤。有研究表明，在贫困 家庭长大的儿童，其受教育机会、学业表现甚至营养状况都受到负面影响，这使 他们进入成年后更易面临就业困难和失业。投资儿童的社会政策不仅被认为是切 断贫困代际转移的措施，也是提高国家劳动力素质和竞争力的策略。

另一方面，发展型社会政策区别于传统社会政策的一个重要变化是， 社会政策的帮助对象不止是特殊的弱势群体，而是所有的家庭和个人。英国政府 鼓励雇主制定有利于职工行使家庭责任的家庭休假制度和弹性工作时间安排，使 得劳动者有时间参与家庭照顾，实现工作与家庭责任的平衡，保证家庭功能的正 常发挥，提高家庭生活质量，从而降低婚姻不稳定因素的影响。发展型社会政策 更强调从预防的角度为普通的非贫困家庭提供帮助，而不是在家庭功能受到影响后给予的补偿性帮助。从时间策略来看，发展型社会政策关注更多的是中长期发 展政策，而非短期的救助、帮助政策。

3.倡导福利多元主义，实现社会政策与经济政策的融合 多元福利模式是相对于福利国家体制和福利私有化二元对立而选择 的折中模式。发展型社会政策要求政府在整个福利体系中仍然居于主体地位，承 担最基本的责任，同时其他组织、企业、社区、家庭和个人也以制度化的方式参 与社会政策行动，并分担责任。在公共部门和福利性项目中引入市场竞争机制， 从而提高项目运行的效率;政府使用购买服务的方式代替过去的财政拨款方式， 扩大服务对象对福利机构的自由选择。通过使用者的付费一方面体现个人的责任， 另一方面也增加福利机构的资金来源，减少政府的财政负担。

三、发展型社会政策与社会主义和谐社会的建设 1.发展型社会政策为我国社会发展政策提供了新的思路和视角 发展型社会政策既不只追求社会公正，也不只追求经济发展，而是要 求我们所追求的发展是作为公正的发展，追求的公正是在发展中实现的公正。由 此可见，发展型社会政策与科学发展观为我国和谐社会的建设提供了科学的发展 理念，对于我们反思现行社会福利制度，重构新的社会发展政策提供了新的思路 和视角。建设社会主义和谐社会需要建立既强调社会公平又与经济政策相融合的 社会政策，而发展型社会政策所倡导的正是促进经济发展的社会政策理念，这种 将经济发展与社会公正结合起来的思路正是科学发展观所倡导的，也是和我国和 谐社会建设相一致的科学发展理念。

2.发展型社会政策是实现和谐社会建设目标的具体方式 第一，发展型社会政策是实现社会公平分配、缩小收入水平差距及城 乡协调发展的调节剂。发展型社会政策以促进社会公共利益为基本目标，所有公 民都是其福利保护的对象，强调社会政策的整合性，而非分离性的，这就将传统 救助的特殊对象转变为不同阶段的人都能享受到社会政策的支持。它不但“有利 于广泛的社会团结，也通过对弱势群体利益的补偿，使他们共享社会进步的成果 而减少社会矛盾和冲突，从而有利于良好社会秩序及和谐社会的建设”⑥。

新中国成立以后长期存在的城乡二元结构体制，在社会政策方面强调 城市社会政策的发展，忽视了农村社会政策的建设，割裂了社会政策的整合性，使得城乡差距不断扩大。2006年在中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构 建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，从制度层面，即“加强制度建设， 保障社会公平正义”的角度再次提出构建和谐社会要“完善社会保障制度，保障群 众基本生活”。通过对社会保障制度的内涵和外延的明确说明，即“适应人口老龄 化、城镇化、就业方式多样化，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善 事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”，使得“发展型社会政策成为和谐社 会建设的具体操作模式。”⑦ 第二，发展型社会政策重视维护个人生存和发展的权利，倡导通过个 人能力发展来消除贫困，“对于弱势群体问题的解决更具有根本性的意义”。当前 我国的社会政策多属于救急型政策(如“最低生活保障制度”)，受助者被动接受救 助，只“输血”不“造血”，并不能真正摆脱贫困的陷阱。而发展型社会政策强调人 力资本投资，认为良好的教育和健康的身体不仅能直接地提高生活质量，而且有 助于提高个人的“造血”能力，从而获得更多收入以摆脱贫困和受排斥的境况。胡 锦涛同志在十七大报告中提出“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、 老有所养、住有所居”，而惠及全民的医疗、教育及就业的社会政策的制定也成 为我国政府以改善民生为重点的社会建设任务。

3.坚持科学、可持续的发展观，关注中长期社会政策的制定 过去我们对于社会政策合适与否的衡量标准总是停留在稳定、效率和 再分配这三个短期目标上，而忽视了以抵御风险和可持续发展为目标的中长期社 会政策建设。德国社会学家贝克针对全球化的不断推进，提出了“全球风险社会” ⑧的概念。随着市场化、全球化进程的不断加快，中国也毫不例外地进入到这个 风险社会中。再加之教育、医疗、住房的市场化改革给社会成员增加了大幅经济 负担，许多家庭长期处于透支性消费状态中。而生活风险过大无疑不利于和谐社 会的建构，因此政府应关注体现中长期战略目标的社会政策的建设，以增强防御 风险的能力，使和谐社会的建设得以顺利进行。

4.注重社会政策对因改革而利益损失者的补偿 以社会保险全民化为目标。不论从社会公平的角度，还是从协调发展 的角度，政府对过去片面追求经济增长而利益受损者应当进行适当补偿，制定相 应的社会福利政策。将逐步构建一种新型的、城乡整合的社会保障体系作为改革 二元社会保障体系的总的目标。在这一过程中，一方面社会保险的覆盖面不断扩 大，项目逐渐完善，标准也日益提高，并最终实现社会保险全民化。另一方面，政府对民众的社会福祉建设负有不可推卸的主要责任，但市场、社区、民间组织、 第三部门、家庭等也要承担相应的责任，个人也要承担相应的义务。

注释：
①凯恩斯：《凯恩斯文集》(下)，王丽娜等译，北京：改革出版社， 2000年，第343页。

②安东尼·吉登斯：《“第三条道路”与新的理论》，北京：社会科学 文献出版社，2000年，第68页。

③安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里：《发展型社会政策》，北京：社会 科学文献出版社，2006年，第305页。

④梁祖彬：《演变中的社会福利政策思维——从再分配到社会投资》， 《中国社会科学》2004年第6期。

⑤张秀兰：《发展型社会政策：实现科学发展观的一个操作化模式》， 《中国社会科学》2004年第6期。

⑥王思斌：《社会政策视角下的城乡协调发展与和谐社会建设》，《河 北学刊》2006年第1期。

⑦李迎生：《社会政策与和谐社会》，《教学与研究》2005年第12 期。

⑧杨善华、谢立中：《西方社会学理论》(下卷)，北京：北京大学出 版社，2006年，第124页。

来源：《新疆社会科学》(乌鲁木齐)2009年3期 作者：魏亚萍 魏亚 丽 社会政策相关的论文篇二 《社会政策与社会和谐》 【作者简介】李迎生，社会学博士，中国人民大学教授。(北京100872)【内容提要】在我国社会转型加速期，出现了比较严重的弱势群体问 题，对社会和谐的实现有着明显不利的影响。社会政策作为支持弱势群体、解决 社会问题、促进社会公正的制度化模式，在帮助党和政府构建和谐社会的进程中 发挥着独特的作用。鉴于我国目前的社会政策存在着从属性、不完整性、不平衡 性、不稳定性以及低效性的特点，从建设和谐社会的需要出发，应当加快我国社 会政策体系的改革。

【关键词】社会政策;社会和谐;现状/改革 当前，我国正处在社会转型的加速期，亦是社会问题的集中、多发时 期，特别是社会弱势群体的大量出现，对社会的和谐、协调发展有着明显不利的 影响。社会政策作为国家和社会支持弱势群体、解决社会问题、促进社会公正的 原则和方针，在帮助党和政府构建社会主义和谐社会的过程中发挥着重要的、直 接的作用。

一、社会政策在构建和谐社会中的作用 社会政策是国家或政府为实现公正、福利等特定的社会目标而制定的， 是各种法律、条例、措施和办法的总称。它主要以弱势群体为对象，以再分配为 基本手段。

社会政策最初出现时，是基于当时劳资关系紧张、对资本主义制度的 存在构成严重威胁的现实，西方学者们特别关注劳资冲突的解决与缓和，强调劳 动政策的重要性。第二次世界大战以后，社会政策研究在欧美各国普遍受到重视， 其时的社会政策不再局限于劳动领域。自20世纪80年代以来，欧美学术界兴起的 关于“社会排斥”的研究，对社会政策的认识和理解有了深化乃至突破。西方学者 关于社会排斥的研究得出的结论是，传统的社会政策单纯通过政府控制的经济或 收入再分配的手段来解决贫困问题已经不足，应当和其他各种社会机制与手段合 并使用。中国学者提出社会政策是为“解决社会问题”而制定的。这里的“社会问 题”并非广义上的，主要是和公正、福利、再分配有关的问题，这和西方学者是 基本一致的。但中国学者关于社会政策对象的认识和当代西方学者的认识不同， 前者只将市场经济中“较低竞争能力者”或弱势群体作为社会政策的对象，而后者 则明确指出了社会政策对象的全民性。这种差别是和我国现阶段的国情相适应的。

构建社会主义和谐社会作为现阶段我国人民的神圣职责和奋斗目标， 面临着各种难以想像的困难和异常艰巨的任务。其中，弱势群体问题就是这样一个十分复杂又迫切需要解决的问题。胡锦涛同志指出，我们所要建设的社会主义 和谐社会，应该是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人 与自然和谐相处的社会”。在这里，以关注并帮助弱势群体为己任、以再分配为 主要手段、以实现社会公正与和谐为基本理念和奋斗目标的社会政策学科，能为 构建和谐社会做出自己独特的贡献。

第一，社会政策是促进社会公正的桥梁或中介。现代公正理念是建立 在自由、平等、社会合作等理论依据的基础之上，强调给每个人以所应得。[1] 真正意义上的公正社会是建立在社会生产力高度发达的物质基础之上的。在生产 力落后的社会条件下，社会物质资源比较匮乏，公正也就无从谈起。如果要刻意 地制造一个公正社会的话，充其量只能制造出一个貌似公正而实质上是平均主义 的社会。平均主义如果实现，将对经济社会发展造成严重的损害。因为，平均主 义的理念和公正理念的根本区别在于，后者强调起点的平等、机会的平等，而承 认由于个体差异的存在必然会出现结果的不平等(但通过适当的调剂可使之控制 在合理的范围内);平均主义则强调结果的平等，忽视乃至无视个体之间实际存在 的各种差异。在这方面，新中国有着深刻的教训。经过20多年的改革，我国社会 生产力的发展已经取得了巨大的成就，在这种情况下提出实现社会公正才初步具 备了现实的基础。公正作为一种基本理念或理想，要使其成为一种社会现实，需 要通过特定的制度或政策体系等中间环节。社会政策以促进社会的公平与正义作 为理念基础和奋斗目标，其在使公正理想变成公正现实方面发挥着桥梁或中介的 作用。

第二，社会政策以维护和保障弱势群体的基本人权为己任。人权即人 的基本权利包括生存权和发展权。每个人的基本权利都能得到国家的尊重和保障， 从而能够体面地工作与生活，这是社会和谐的基础。

尊重和保障人权不仅仅是社会政策的职责，但社会政策从中发挥着不 可或缺的作用。著名社会政策学者马歇尔在1950年发表的《公民身份与社会阶级》 一文中系统地论述了公民身份与公民权利理论。在他看来，具有完全公民身份的 公民都应当享有三种基本权利，即自由权利、政治权利和社会权利。而公民的社 会权利是与福利国家和公共教育系统相联系的——换句话说，公民的社会权利的 制度化是通过失业保险、教育和健康服务等的提供即社会政策体现的。按照马歇 尔的理论，社会政策即在保障公民的社会权利方面发挥作用。

马歇尔的这一理论也带来了对社会弱势群体成因的新的理解，即此类 社会问题产生于社会福利制度的不完备和不健全，使弱势群体的基本权利得不到应有的尊重和保障。在福利能够充分满足人们需求的情况下，社会弱者是不存在 的。[2]正是基于这种理解，社会政策及其相关学科将关注弱势群体、健全福利 制度视为自己应尽的责任。

第三，社会政策在实现社会公平分配、缩小收入水平差距方面发挥着 特殊的调节作用。邓小平早就明确指出：“社会主义的本质，是解放生产力，发 展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”[3](P373)社会政策 在实现社会公平分配、缩小收入水平差距方面发挥着特殊重要的调节作用。在市 场经济条件下，社会财富的初次分配体现效率原则，按每个成员贡献的大小进行 分配，以打破平均主义。其结果是社会成员相互之间收入(财富)分配的差距扩大， 乃至出现两极分化，对社会安全运行产生不利的影响。在这种情况下，国家运用 再分配的手段，通过社会政策对初次分配后的利益格局进行调整，使社会财富在 不同社会阶层之间的分配变得相对公平合理，就非常必要。目前世界主要发达国 家个人收入分配的基尼系数总的来说都在比较合理的范围内(例如，据计算，上 个世纪90年代中后期，法国的基尼系数为0.327，英国为0.36，德国为0.382，西 班牙为0.325，荷兰为0.326，意大利为0.36，加拿大为0.315，日本为0.249;只是美 国稍高一些，为0.408，尚在比较合理的范围内)，[4](P194)这与这些国家战后开 始实施比较完善的社会政策是密不可分的。我国目前个人收入分配的基尼系数比 较高，据有的学者计算，达0.458，已超出合理范围(0.40)的上限，[5]这对构建和 谐社会不利。应当借鉴发达国家的经验，注重运用社会政策进行适当的干预和调 节，将社会成员收入(财富)的差距控制在适度的范围内。

第四，社会政策在化解社会矛盾、减少乃至避免社会冲突、维持社会 稳定方面发挥着重要作用。西方学者对西方福利制度的社会功能的论述给我们以 一定的启示。沙维尔指出，19世纪英国有产阶级之所以关心福利改革，乃是为了 经济上的效率和政治上的稳定。[6]俾斯麦推行的一系列社会政策，实际目标在 于粉碎当时在德国日益成长的政治势力，即革命的社会主义。为了对抗激进的社 会主义，统治阶级通过社会政策设法将劳工阶级纳入有产阶级的社会秩序中。20 世纪中叶出现的福利国家，其主要功能也是维持社会秩序，减少社会冲突和紧张。

对统治阶级来说，降低工人对资本政体的不满，争取劳工的国家认同，而使阶级 的冲突得以消除，这才是他们所最关心的。在我国，执政党和人民群众之间以及 人民群众的不同阶层、群体之间的根本利益是一致的;但由于各种复杂的原因而 导致的社会不同阶层、人群之间的具体利益矛盾、摩擦也是屡有发生的，对社会 秩序造成不利的影响。因此，国家应通过完善社会政策化解社会矛盾、维护社会 稳定。第五，社会政策在保持与促进社会活力方面有独特的贡献。首先，社 会政策促进社会开放。贫弱群体往往由于民族、等级地位、地理位置、性别以及 无能力等原因而遭到社会排斥。[7]社会排斥将使贫弱群体陷于与主流社会隔绝 的境地，难以最终摆脱贫困，这对社会融合显然是不利的。社会政策明确地反对 社会排斥，致力于社会融合，有利于形成一个开放的社会。

其次，社会政策推动政治参与。社会政策以反对社会排斥为职责，关 键在于引导和帮助贫弱群体实现制度化、组织化的政治参与。中国目前的弱势群 体，不少是由改革开放以前的政权依靠力量即工人和农民转化而来。他们的困难 处境是与他们在政治上地位的下降密切相关的，“在影响到他们命运的决策之处， 根本听不到他们的声音”。[7](P52)要改变贫弱群体的弱势地位，社会政策应在促 进政治资源的合理分配和政治参与的均等性上做出努力。

最后，适度的社会政策对经济发展也将产生积极的作用。“在全球化 环境下，国际社会的一个普遍共识是，社会政策应被看作是对人力资本与社会资 本的投资，其对经济发展和劳动力素质的提高有重要的作用。以投资为导向的社 会政策是资产而不是负担”。[8] 二、中国社会政策现状的特点 改革前，我国虽然制定了不少属于社会政策范畴的措施或制度，但当 时不叫“社会政策”。在计划经济体制下，全部经济和社会事务都由政府安排、政 府主管。在这种制度下，政府所面临的最基本问题是如何建立一套经济与社会管 理体制，而不是像在市场经济体制下如何确定政府行动的界限与范围。因此，在 计划经济时期我国在经济与社会领域中一直比较强调“制度”和“体制”的概念，而 不太强调“经济政策”、“社会政策”一类的概念。[9](前言) 随着市场导向的经济体制改革的推进，社会政策的重要性变得越来越 明显。第一，经济体制转轨使社会福利的供给模式发生了变化。国家不再也无力 对社会福利统包统揽。在这种情况下，国家通过社会政策协调社会力量对弱势群 体实施帮助就变得非常重要。第二，在市场经济条件下，公平和公正问题变得十 分突出。十六届五中全会公报指出要“更加注重社会公平”。随着市场经济的深入 发展，对公平的诉求将会越来越强烈，而实现社会公平离不开社会政策。

基于上述背景，改革以来，我国社会政策的地位、内容及主体都发生了重要的变化。从地位而言，随着经济体制改革的深化，社会政策已日益从经济 体制中剥离出来，成为一个相对独立的领域，并开始受到关注和重视。从内容而 言，社会政策的内容体系趋向完善，原先缺乏的失业保险项目得到了补充，各个 项目(养老、医疗、失业、工伤、社会救助、教育、扶贫、福利等)的制度化、规 范化建设都取得了一定的进展。从主体而言，社会政策的实施主体虽然仍主要是 政府，但开始强调社区、民间团体乃至个人的责任。

改革以来我国的社会政策建设虽然取得了一定的进展，对保护弱势人 群、维持社会稳定与促进社会公正发挥了积极的作用;但由于各种原因，这种进 展还是初步的，距离构建和谐社会的要求尚存在着不小的差距。笔者以下总结的 我国社会政策现状的几个特点，实际上也可看作我国社会政策存在的几大缺陷。

其一，从属性。虽然在目前我国社会政策已开始受到关注和重视，成 为一个相对独立的领域，但相对于经济政策而言，社会政策依然处于从属的地位。

在计划经济时期，我国政府对社会生活的干预是全方位的，特别是针对城市职工 实行的福利制度虽然内容几乎无所不包，但在“先发展、后福利”，“先生产、后 生活”的思想支配下，总体而言，给予每个人的福利待遇基本保持在较低的水平 上。市场转型以来，特别是伴随建立现代企业制度的改革，社会政策开始从经济 体制中剥离出来，但由于对“效率优先，兼顾公平”原则的片面理解，使社会政策 始终处于从属的地位。由于对社会政策未能给予应有的重视，使我国目前社会公 平问题变得比较突出。据研究，改革以来我国居民的收入分配差距出现了不断扩 大的趋势。全国居民个人可支配收入的基尼系数，由1979年的0.33上升到1995年 的0.445和2000年的0.458，[5]已经超过国际公认的0.40的警戒线。

其二，不完整性。从保护社会弱者基本的生存权和发展权的需要出发， 我国针对弱势群体的社会政策应当包括补偿性社会政策和发展性社会政策。前者 旨在维护社会弱势群体成员的基本生存的权利，主要包括社会保障政策、社会救 助政策、住房补贴政策以及其他各种基本权利的保护政策。后者旨在增进弱势群 体的社会参与机会与能力以消除社会排斥、实现社会整合，如就业促进政策、教 育公平政策、扶贫政策。和补偿性社会政策相比，发展性社会政策对弱势群体问 题的解决更具有根本性的意义。但在现实中，补偿性政策往往更受到重视，而发 展性政策，如教育公平政策，往往由于这样那样的原因或困难，未能给予足够的 关注。在上述两类社会政策内部，也都存在着各种缺陷，需要加以补充、充实、 改革和完善。

其三，不平衡性。我国目前的社会政策仍然存在着严重的城乡不平衡的问题。无论是养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险政策，还是社会救助、 社会福利、住房、教育、就业、公共卫生政策，对农村户口的居民仍实行和城市 居民差别很大的处理方式。20世纪60年代，社会学家沃伦斯基等人根据国家在社 会福利供给中的职能，将社会福利制度区分为“补缺型”和“制度型”两种类型。前 者是指国家的社会福利机构只有在其他通常的渠道如家庭和市场不能维持时，才 应为遇到困难的人提供帮助。后者则将提供社会福利服务当作了工业社会一种正 常的功能，它以提供制度化的、针对全体人民的普遍福利为职志。沃伦斯基的这 一划分，旨在说明西方社会福利制度是由“补缺型”向“制度型”演变的。这样的过 程在我国迄今并未发生。就我国城乡福利制度的类型看，实际上是制度型(针对 城市居民)与剩余型(针对农村居民)并存。

其四，不稳定性。我国目前的社会政策尚存在法制化程度低、不稳定 的问题。这个问题在计划经济时期就存在，但在当时，由于政府强有力的干预， 且由于当时属于社会政策的内容实际上和经济体制混为一体，其推行的阻力并不 大。不过由于法制化程度低，受政治运动的影响，也存在着朝令夕改的问题，难 以保持政策的连续性。在市场经济条件下，政策不能通过立法的途径加以明确， 由于政府权力的弱化，其推行的阻力大大增加了，难以保持相对的稳定性。客观 来说，我国处在社会快速转型时期，旧体制迅速瓦解，新问题层出不穷，又受到 人口城市化、经济全球化的挑战，这些都对社会政策的决策者形成巨大的压力。

为应对上述挑战，出台的一些社会政策就具有明显的应急性特点。这些应急性政 策往往由于和其他政策不配套而难以保持稳定。

其五，低效性。我国目前不少社会政策在执行过程中针对性不强。如 低保对象的选择，就存在该接受政策支持的人不能得到实际的支持、不该接受支 持的人却获得了支持的情形。这既表明相关政策的目标团体或受益群体不明确， 也表明政策执行过程的欠合理。再就是我国目前的社会政策分属于不同的政府部 门、社会团体管理和执行，缺乏统一的协调机构，在政策执行过程中就可能出现 有的目标人群获得了重复支持，有的却得不到应有的支持的状况。这些都会导致 政策的执行难以取得应有的效果。我国目前针对弱势群体的社会政策种类并不算 少，但如何将这些政策有针对性地、配套又有重点地运用于特定的弱势人群，使 之发挥应有的作用，就需要采取有针对性的措施。具体的弱势人群如果不能通过 相关的社会政策维护自己的生存权和发展权，社会政策的目标就不可能实现。

三、社会政策改革的方向 第一，明确地将帮助弱势群体、完善社会政策作为国家和社会义不容辞的责任。

西方国家早期对弱势群体实施帮助是出于同情和怜悯，其帮助行为基 本上被视为是统治阶级或富人对贫弱群体的施舍。其背后的理念是个人应对自己 的贫弱处境负责，某些人的懒惰、不良习惯等道德因素是造成他们弱势处境的基 本原因。在这种“个人责任观”的支配下，支持弱势群体就很难形成一种经常化、 制度化的行为。20世纪50年代以后上述理念开始为社会结构论所代替。在社会分 层研究中，学者们越来越把失业、贫困、疾病、不发展等现象同社会制度的不公 平联系起来，认为由于社会制度方面的原因，由于某些社会成员缺乏权力和竞争 能力而使他们陷入困境。[2]这一改变成为福利国家建设的重要理论基础。

在我国尽管扶贫济弱的思想和实践自古就有，但其出发点主要是基于 统治秩序的维持，换言之，只是当贫弱人群的存在对现存的统治秩序或社会秩序 构成危害时才不得已而为之。民间对贫弱人群虽不乏怜悯、施舍之举，但对他们 的处境无动于衷乃至鄙视、侮辱弱势群体的行为也不鲜见。这些都体现出我国社 会对弱势群体的看法占主导地位的是“个人责任观”而非“社会责任观”。这种情况 至今并未发生根本的改变。

其实，在现代社会，无论是社会性弱势群体(如失业者、农民工)，还 是生理性弱势群体(如老人、残疾人)，他们之所以陷于困境，固然有着这样那样 的原因，但社会都负有不可推卸的主要责任。只有从“社会责任观”出发，才能真 正地将帮助弱势群体视为国家和社会义不容辞的责任，自觉地出台并实施适宜的 社会政策，逐步推进弱势群体问题的解决或缓解其严重性，以实现社会的稳定与 和谐。

第二，以当前问题较多且对社会和谐影响较大的一些领域的政策建设 作为突破口。

社会政策的改革和建设是一个长期的任务，短期内我们只能就一些对 社会和谐构成严重冲击的、比较紧迫的问题构建相应的、符合时代要求的社会政 策框架。

很明显，贫富分化、流动人口、劳动就业、教育机会、“三农”问题等， 就是这样一类的问题或领域。当然，这些问题并非仅仅依靠社会政策就能完全解 决的，但通过社会政策建设可以在不同程度上减轻其严重性。如：通过完善再分 配政策，可以缩小贫富差距;通过建立最低工资制度与扩大城市社会保障的覆盖面，可以使流动人口逐渐转化为常住人口;通过完善失业保险和实行再就业培训， 可以缓解失业压力;通过实行弱势人群的教育救助，可以增进教育公平;通过政府 适度的财政倾斜建立农村社会保障制度并推进社会保障制度的城乡衔接，可以在 一定程度上缓解“三农”问题的严重性;如此等等。应当以上述当前对社会和谐影 响较大的问题作为我国现阶段社会政策改革和建设的重点或突破口，力求尽快取 得明显的成效，然后以此为基础，推进整个社会政策体系的健全与完善。

第三，循序渐进地推进社会政策体系建设。

我国的社会政策建设固然要立足当前，突出重点，但从构建和谐社会 的根本需要出发，更应当放眼长远，循序渐进地推进社会政策体系的建设。这里 仅针对我国社会政策建设的实际，提出一些原则性建议。

其一，坚持生存权维护与发展权维护相兼顾，补救与预防相兼顾。在 健全、完善社会政策体系时，应当在维护弱势群体基本生存的政策(补偿性政策) 与维护其平等地参与社会发展的政策(发展性政策)之间求得平衡。鉴于后一类政 策的重要性和薄弱性，今后对这类政策的构建应当给予更多的关注和重视。

其二，坚持城乡统筹。在完善社会政策时，不仅要考虑城市，更要考 虑农村，做到城乡兼顾。固然，根据目前城乡的不同特点，有些政策在一定时期 内可以继续“城乡有别”，但应当以实现城乡衔接或整合作为长远目标，以实现社 会公平。

其三，体现责任共担。对弱势群体问题的解决，国家和政府负有不可 推卸的主要责任，但市场、社区、民间组织、第三部门、家庭等也要承担相应的 责任，个人也要承担相应的义务。在这方面西方近年兴起的“福利多元主 义”(welfarepluralism)给我们以启示。

其四，注重实效。基于我国基本国情而制定的社会政策，其目标群体 主要是一些特殊的困难群体，受益的标准也是比较低的。要使真正需要帮助的人 得到及时的、有效的、合乎规定的帮助，应当加强政策执行过程中的协调、监督 工作，使有限的资源真正为有实际困难的人所用，避免造成资源分配新的不公。

其五，依法推进。为了保持政策的稳定性，使之相对持久地发挥作用， 以利于社会弱势群体问题的解决，任何社会政策的提出和改革，都应尽可能通过 立法的途径，通过法制化的渠道来推进，以避免“朝令夕改”。