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城市水务市场改造分析论文
城市水务市场改造分析论文 我国城市水务市场化改革是一个不断探索的过程。从目前看确实存在着一 些突出问题：如对水务公益性与经营性领域界定不清，部分地区存在把政府责任 也推给市场的“泛市场化现象”；合理的水价机制尚未形成，水价改革不到位；
政 府职能界定不清，监管力度不够；
政府缺乏城市水务市场化改革的宏观规划和配 套政策等等。对此，本文提出如下对策措施：
建立有利于水务市场健康发展的公共管理体制和市场运行机制 在市场经济条件下，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和 公共服务。城市水务局既是市政府的水行政主管部门，也是供水、排水、污水处 理与回用的行业主管部门，其主要职责是：统一法规、统一规划、统一调配、统 一管理、统一标准、统一确定水价、统一分配水权、统一监管、统一市场准入。
具体为：
1．制定水务行业的法规与行业政策，制定水务行业技术标准并监督实施。
致力于建立公平竞争的市场环境。
2．编制水务发展战略规划、水资源综合规划和专项规划并组织实施。要 在区域水资源综合规划和城市总体规划指导下，编制城市水资源配置规划、供水 水源规划、供水规划、排水规划、污水处理与回用规划、城市水生态建设规划等 专项规划。
3．统一管理水资源，包括空中水、地表水、地下水，统一配置和调度水 资源；
统一发放取水许可证，统一征收水资源费。
4．进行水权初始配置，建立水市场。
5．建立科学合理的成本评估体系，协助价格主管部门制定供水、污水处 理等价格政策。
6．负责水务企业经营资质的审核认证以及特许经营权的发放与收回；
严 格市场准入制度，规范水务企业的经营行为，保障公众用水的合法权益和水务市 场各投资主体的合法权益。
7．监管水务企业服务质量，监察水量、水质、水压、水价等主要指标，查处违法行为。监督水务国有资产的保值增值。
进一步推进供水企业所有权与经营权的分离，建立产权清晰、权责明确、 管理科学、监督有力、激励有效的法人治理结构。通过改革使水务企业成为自主 经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人主体和市场竞争主体。
对于水务企业协会等中介组织，可以接受政府委托，起草技术标准，进行 行业调研，组织技术交流和培训等；
同时可以接受企业委托，进行项目评估与咨 询，提出企业管理咨询报告，提供各种信息与技术等。
在界定政府与企业职责时，要特别注意将政府资产所有权与公共管理权相 分离，建立起所有权、经营权、监管权相互制约的城市水务发展模式。上海市成 立了水务资产经营发展公司，承担着水务国有资产的管理，为新建项目融资，剥 离了水务局原承担的国有资产管理职责，分离了管理权与所有权；
武汉市由市城 市投资公司管理水务国有资产，只赋予水务局公共管理权。随着国有资产管理体 制改革的进一步深化，各级国有资产监督管理委员会将行使国有资产出资人和监 管人的职能，在新形势下，水务管理的模式也需要进行先期研究。
完善水务政策，深化城市水务投融资机制改革 1．区分公益性项目与经营性项目，确定不同的投资机制与运营模式。政 府作为公共利益的代表者，应该承担起建设、运行维护以及更新改造的责任，主 要目标是建立稳定的投资来源和可持续的运营模式，逐步建立起政府投资、企业 化运行的新路。对于城市供水等经营性项目，资金来源应该市场化，主要应通过 非财政渠道筹集，走市场化开发、社会化投资、企业化管理、产业化发展的道路。
污水处理由于不以营利为目的，且受制于污水处理费偏低，产业化程度不高，但 随着污水处理费征收范围的扩大和标准的提高，也要解决多元化投入和产业化发 展问题，起码要建立国家投入、依靠污水处理收费可持续运行的机制。
2．划分事权，形成分级投入机制。城市水务基础设施建设由于资金需求 巨大，单靠市级财政投入远远不够。因此，应适当划分事权，市级政府主要负责 全局性的重点水务工程，如水源工程、骨干管网工程、防洪工程、河网整治工程 等。区域性的水务工程，则按照“谁受益，谁负担”的原则，由受益地区和部门投 资，分级管理，逐步形成市、区、镇分级投入机制。
3．运用政策手段，加大利用信贷资金力度。为了鼓励更多的社会资金投入城市水务行业，国家采用政策手段，如贷款贴息、长期开发性低息贷款等，使 银行信贷资金向城市水源工程、供排水管网工程、污水处理厂等兼具社会效益和 经济效益，具有稳定投资回报的经营性项目倾斜。
4．拓宽筹资渠道，利用资本市场发展直接融资。在资本市场直接融资有 利于提高企业筹资能力，优化企业资本债务结构，在发行股票融资之外，应该大 力发展水务企业债券，尤其对于没有改制的国有水务企业，债券应该成为银行贷 款之外的一个新的筹资渠道。在美国、德国等发达市场经济国家，供排水管网、 污水处理厂等水务基础设施主要依靠地方政府的市政债券、水务债券或污水公共 机构债券等形式筹集建设资金，我国现行政策不允许地方政府发债，应该积极研 究通过市政或水务收益债券融资。地方水务等市政设施建设可以通过收益债券融 资。
5．推进产权制度改革，增加水务投资。我国城市水务市场化所依托的中 国市场经济体系，其资源以及功能分属多元主体和多个层次，因此产权制度改革、 产权多元化是社会资本和海外资本进入城市水务行业的桥梁，成为解决城市水务 行业投资不足的主要手段。同时只有多元持股，才能真正明确股东会、董事会、 监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结 构，有力地约束企业内部成本，提高效率。
加强政府对水务市场的监管力度 城市水务企业的公益性和自然垄断性要求企业承担普遍服务的义务、连续 服务的义务、接受监督的义务等，并且只能在经营中获取合理利润。政府主管部 门必须履行对城市水务企业的监管责任，并且与一般竞争性领域比较，这种监管 应该更为严格。如监管服务质量、监管价格、监管水安全、监管企业对国有资产 的运营和管理等。
在水权配置和统一规划的前提下开放水务市场 水资源属于国家所有，是一种特殊的资源，具有明显的公益性、基础性、 垄断性和外部经济性，对流域与区域水资源的统一规划、统一调度、统一管理是 政府的重要职责，政府必须牢牢控制水资源的分配权、调度权、资产处置权和收 益权。为明晰水权，把水资源总量控制和定额管理制度落到实处，通过水市场上 水权的有偿转让解决城市化与工业化进程中对水资源的需求问题，水行政主管部 门进行水权初始配置，建立水市场是必须采用的有效手段。城市是一个集中的用水系统。城市范围内的水资源不能满足城市用水要求， 必须在流域或区域内进行水资源统一规划和配置。政府制定流域或区域水资源综 合规划，确定水资源配置方案和相应的工程措施，在水资源综合规划确定的水资 源配置方案和城市总体规划指导下，水行政主管部门编制《城市供水水源规划》 《城市供水规划》《城市排水规划》《城市水生态建设规划》《城市水系综合整 治规划》《城市污水处理厂建设规划》《城市中水回用规划》等专业规划，提出 今后水务工程建设总体布局和分步实施方案，并在此指导下，区分公益性项目与 经营性项目，推进水工程建设、运营、维护的市场化，使水务市场健康有序地发 展。
改革水价机制，推进水务产业化、市场化进程 根据市场规律的要求，政府要综合考虑供水企业制水成本、居民承受能力 和物价指数，建立合理的城市供水水价形成机制和水价调整机制，对居民用水实 行阶梯式计量水价，对非居民用水使用计划用水和定额管理，以及超计划超定额 加价方法。同时加大污水处理费的征收管理力度，尽快开征城市污水处理费；
已 经开征污水处理费的城市，要把污水处理费的征收标准尽快提高到保本微利的水 平。
构建水务行业市场化改革的政策环境，配套改革措施 1．确立规范的城市水务市场准入与退出规则。确立规范的城市水务市场 准入与退出规则，有利于经营者发挥自身优势，达到合理的利润回报。城市水务 市场的准入规则，应对投资者的投资实力、技术水平、管理机制、管理人才有明 确的规定。城市水务市场的退出规则，应分为强制退出和自愿退出。强制退出是 对不能实现政府监管最低要求的投资者实行惩罚性处理措施。自愿退出是对因经 营不善或其他原因不愿经营的投资者，予以解除经营合同。
2．建立并完善特许经营管理办法。特许经营的形式是由政府授权考核合 格的企业在特定的时间，做特定项目的经营建设，而企业向政府递交承诺书，承 诺在建设经营期的义务。建设部已于2004年3月出台了《市政公用事业特许经营 管理办法》，各地也将陆续出台地方性的特许经营管理办法或条例。
3．建立水价调整与听证程序，建立产品与服务价格审核程序。价格听证 制度在我国已初步形成，水价调整日趋规范化。2001年7月，原国家计委出台了《政府价格听证暂行办法》，使水价听证有了法律依据。鉴于水务行业的垄断性， 政府必须负责企业产品与服务价格的审核，同时建立规范化、标准化的产品与服 务价格审核程序。
4．建立政策性损害的利益补偿机制。政府作为社会公众利益的代表，应 承担由于政策性原因造成的水务企业的部分损失，并依法建立相应的利益补偿机 制。
5．统一内外资进入城市水务行业的待遇和政策。我国对外资企业与国内 企业，尤其是民营企业在政策上的不统一，不利于国内水务企业的发展。外资企 业净资产回报率高达15％以上，而政府给予国内企业的净资产利润率仅为7％～ 8％；
在水价制定上，国内企业的水价调整需经过严格的审批，并需由社会各界 代表参加的听证会一致通过，而政府给外商承诺的回报或水价却不需通过听证会 而由政府直接确定。
6．统筹考虑职工安置与国有资产保值增值。在产权制度改革中，必须妥 善处理好职工安置问题，以维护社会稳定。同时要保证国有资产的保值增值，最 大限度地维护国家和公众利益。
整合水务产业结构，培育跨区域的大型水务集团 城市水务的产业结构目前还不能适应城市水务市场化的需要，表现在三个 方面：一是产业分散，规模不足。二是缺乏能适应新的产业特征和市场需求的市 场主体。三是产业链发育欠缺。
传统水务企业的产权多元化改革为产业整合的突破创造了机会，应利用投 资主体的多元化变革，在行业传统企业改制的基础上，以市场为主导，以资本结 构的调整拉动产业整合的进行。有扩展实力、具有一定规模的水务企业，要充分 利用当前水务行业市场化、特别是产权制度改革的机遇，通过并购、整体收购、 交叉持股等多种形式，培育跨区域的大型水务集团，在竞争中做大做强。
