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扶贫开发廉洁政治生态优化分析
扶贫开发廉洁政治生态优化分析 十八届中央纪委六次全会对扶贫领域监督执纪问责进行专门部署，并把扶 贫领域虚报冒领、截留私分、挥霍浪费作为各级纪检监察机关必须严肃查处的问 题。中央纪委六次全会的这一决定无疑具有重要意义。十八大以来，以习近平总 书记为核心的新一届党中央领导集体高度重视扶贫开发工作。习近平总书记多次 深入贫困地区考察调研，并在多个重要场合对新时期扶贫开发工作发表重要讲话， 提出了许多新观点新论断新思想新要求。在中央高度重视扶贫开发领域工作的背 景下，2015年以来，各级党委、政府高度重视精准扶贫工作，有效地推进了扶贫 开发进程，但也必须注意，扶贫开发领域某些公职人员开展工作时贪污、挪用扶 贫款，致使扶贫开发领域廉洁政治生态尚未呈现最优状态。为有效助推各领域发 展进程，有必要对存在于扶贫开发领域的贪腐案例展开分析，对优化扶贫开发领 域廉洁政治生态面临的问题及解决途径展开研究。一、扶贫开发领域破坏廉洁政治生态案例分析 2015年11月以来，福建省纪委牵头协调财政、审计等部门，联合开展了扶 贫专项资金检查，严肃查处扶贫领域违规违纪问题。据统计，截止2016年12月底， 全省共发现扶贫领域问题线索1374条，目前已核查1339条，立案436件，给予党 纪政纪处分660人，诫勉谈话、廉政谈话、批评教育、组织处理等1304人，省纪 委先后分4批在全省范围内通报30起扶贫领域腐败问题典型案例。以宁德市周宁 县为例，周宁县李墩镇老区办（前）主任蒋某怀在2009-2012年期间利用职务之 便，在保管、发放李墩镇东山村第一期、第二期造福工程扶贫资金的过程中先后 两次侵吞扶贫补助款，共计576930元,。受“扶贫开发资金管理环节存在漏洞、扶 贫开放领域监管督察机制不健全、扶贫开放领域问责考评制度不健全、扶贫开发 领域群众举报渠道不顺畅”等因素影响，蒋某怀的违法行为直至2016年下半年才 被发现。其在2016年9月因涉嫌贪污扶贫款被检察机关移送审查起诉，同年12月 15日，周宁县法院对该案进行开庭审理（当天未宣判），并与周宁县纪委联合开 展“蒋某怀涉嫌贪污案”旁听庭审警示教育活动，周宁县涉农惠民扶贫资金监管部 门领导干部、各乡镇党委书记、县城区副科级以上学校校长等30多人参加旁听庭 审活动。[1]从这一案例可以看出，蒋某怀案对宁德市周宁县的廉洁政治生态造 成一定破坏，这是周宁县法院与周宁县纪委联合开展“蒋某怀涉嫌贪污案”旁听26 庭审警示教育活动的重要原因。这一案件的主要成因是：扶贫开发资金管理环节 存在漏洞，使蒋某怀得以两次侵吞扶贫补助款；
扶贫开发领域监管督察机制不健 全，蒋某怀两次侵吞扶贫补助款的行为未被及时发现；
扶贫开发领域的问责考评制度不健全，未能在问责考评过程中及时发现、遏止蒋某怀侵吞扶贫补助款的违 法行为；
扶贫开发领域的群众举报渠道效能较低，导致蒋某怀在2009-2012年期 间两次侵吞扶贫补助款之后4年才被发现；
扶贫工作违纪违法的预警教育机制效 能较低，蒋某怀侵吞扶贫补助款之前，国内已出现过类似案例，但扶贫工作违纪 违法的预警教育机制未充分发挥效能，未能对蒋某怀形成警示。
二、扶贫开发领域优化廉洁政治生态面临的问题 习近平总书记强调：“扶贫资金是贫困群众的‘救命钱’，一分一厘都不能乱 花，更容不得动手脚、玩猫腻。”[2]对贫困群众而言，扶贫资金非常重要，但从 某些地方当前的巡视巡察、信访举报、执纪审查等情况来看，一些地方扶贫领域 腐败问题较为突出，吃拿卡要、雁过拔毛、优亲厚友、截留私分等现象并不鲜见， 这些现象的存在导致扶贫政策的落实难以走完“最后一公里”，“民心工程”变成 “伤心工程”，甚至导致致力于惠民的政策对群众利益造成损害。整体而言，扶贫 开发领域优化廉洁政治生态面临的主要问题如下：1.不作为、乱作为和贪污腐败 行为未有效减少。不作为、乱作为和贪污腐败行为未能有效减少主要源于六个方 面：扶贫对象精准识别过程中和扶贫项目建设验收、脱贫验收过程中存在弄虚作 假现象；
极少数公职人员虚报扶贫项目套取、骗取、截留、挤占、挪用财政专项 扶贫资金，或冒领、私分贫困户扶贫补贴资金；
某些公职人员违规使用扶贫资金、 安排扶贫项目优亲厚友或谋取不正当利益；
扶贫政策、项目和资金落实过程中存 在“吃、拿、卡、要”现象；
财政专项扶贫资金拨付不及时、不足额、违规结存， 不按规定和程序擅自调整变更扶贫项目；
某些公职人员违反政府集中采购、公开 招投标等规定实施扶贫项目。[3]2.某些部门和公职人员成为破坏廉洁政治生态的 重点部门和重点人群。从扶贫开发领域破坏廉洁政治生态近年的案例中可以发 现：某些部门和公职人员成为破坏廉洁政治生态的重点部门和重点人群。重点部 门主要是涉及扶贫开发领域资金和项目操作的部门，在乡镇主要是民政、村建、 农业、教育、财政等镇直部门和村（社区）；
重点人群是以上相关镇直单位的工 作人员和村（社区）分管扶贫开发领域工作的公职人员。这些部门和公职人员为 了谋取部门利益或个人利益而挪用、克扣甚至侵吞扶贫补助款，破坏了扶贫开发 领域的廉洁政治生态。3.扶贫开发领域政策的效能有待提高。近年，扶贫开发领 域诸多政策的实施有效地降低了贫困率，但扶贫开发领域政策的效能有待提高。
从基层操作上看，这方面的问题具体表现为：一是精准识别扶贫开发对象存在问 题。尽管各级党委和政府反复要求各部门及公务员不得在开展扶贫开发工作之中 优亲厚友，但这一现象依然存在。目前，确定扶贫开发对象必须经过村民代表审 议、召开村民代表大会审核，在这一基础之上，镇村干部会再次入村复核，经历一系列公开或公示程序之后才能确定扶贫开发对象，但这一程序运作过程中依然 存在极个别人员识别不清的问题，这一并非普遍存在的现象致使政府在群众心目 中的形象明显受损。二是部分扶贫开发主体未充分重视注重扶贫开发效果。部分 乡镇落实扶贫开发政策过程中脱离实际，将扶贫资金挪用至有助于这些乡镇领导 者升迁的项目上，造成扶贫资金的浪费。三是对扶贫开发政策效能的监察力度较 低导致某些扶贫开发政策流于表面。目前，各级政府尚未构建针对扶贫开发政策 落实情况的、完备的监察机制，这一情况的存在导致某些扶贫开发政策流于表面， 难以真正发挥惠民效能。4.扶贫开发领域机制效能有待进一步提升。一是扶贫资 金发放、使用的监管制度不够健全。这一问题的存在导致扶贫开发过程中存在扶 贫开发资金乱发放问题，提升了扶贫开发领域廉洁政治生态恶化的可能性。二是 扶贫开发领域政务公开不规范。具体表现为：扶贫开发领域政务不公开、少公开 或公开不到位；
扶贫开发领域政务公开渠道单一，扶贫开发领域政务公开效果较 差。三是针对扶贫开发领域公职人员展开的廉政警示教育不足，未能筑牢岗位责 任意识和反腐倡廉的思想防线。四是扶贫开发部门与其它部门之间的联系较少。
扶贫开发部门难以独立完成扶贫开发任务，这一任务的完成需要政府各部门、社 会组织以及企业的共同努力，扶贫开发目标的实现必须发挥这些主体的作用、强 化这些主体之间的联系，但从目前情况来看，扶贫开发部门与其它部门之间的联 系较少，难以有效助推扶贫开发目标的实现。
三、扶贫开发领域优化廉洁政治生态面临问题的成因 1.对扶贫开发主体的监管和教育力度不足。一方面，某些地方政府对防范 扶贫开发领域廉洁政治生态恶化的重视程度不够高，所展开的宣传教育的针对性 较差，未能有效地防范扶贫开发领域廉洁政治生态恶化。另一方面，某些地方政 府尚未严格监管扶贫开发领域的政府部门和某些公职人员，在这些部门和公职人 员群体中展开的自查自纠较少或力度不足，这一情况的存在是某些公职人员为了 谋取私利而挪用、克扣甚至侵吞扶贫补助款的重要原因，这些情况的出现恶化了 扶贫开发领域的廉洁政治生态。2.扶贫开发领域政策实施情况的核查力度不足。
一方面，某些地方政府尚未有效地开展针对扶贫开发领域各项政策实施情况的巡 查督导，针对这些政策实施情况的重点督查和随机抽查也开展得较少，致使扶贫 开发领域的某些政策未得到有效实施，进而引致扶贫开发整体效能偏低。另一方 面，2016年7月8日开始施行的《中国共产党问责条例》、十八届六中全会审议通 过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》 等法律法规的实施效能尚未完全显现，尚未有效监管不认真执行扶贫开发领域政 策的部门或公职人员。3.扶贫开发相关机制不健全。一方面，扶贫开发领域政策执行情况的核查机制尚不健全，相关纪律的执行力度也不够高，致使某些公职人 员为了谋取个人利益而以身试法。另一方面，执行扶贫开发政策的各部门之间的 沟通机制尚不健全，如县级政府尚未建立由检察院、农业局、教育局、财政局、 国土局和乡镇政府参加的联席会议。扶贫开发领域的信息获取机制也不够完善， 难以及时、有效地获取与破坏扶贫开发领域廉洁政治生态的行为相关的信息。
四、优化扶贫开发领域廉洁政治生态的途径 扶贫开发领域优化廉洁政治生态的最重要任务就是减少扶贫开发领域中 不作为、乱作为和贪污腐败行为，这一任务的实现有赖于以下举措的实施：1. 强化对扶贫开发主体的监管和教育力度。第一，强化预防，提高宣传教育针对性。
提高对扶贫开发领域贪腐行为的防范意识，对出现贪腐意图的公职人员及时展开 教育、警告。组织重点单位、重要领域、关键岗位人员召开专题会议，实行廉政 谈话。利用好微博、微信公众号、短信和宣传品等宣传渠道，强化宣传效果。并 将从扶贫开发领域之中查处的贪腐案例作为警示教材，采用召开警示教育大会、 旁听庭审等方式，对涉及扶贫工作的乡镇站所、村（社区）“两委”负责人等开展 警示教育活动，通报曝光典型案例等举措筑牢岗位责任意识和反腐倡廉的思想防 线。第二，传导压力，开展自查自纠。明确村（社区）支部书记为第一责任人， 镇直相关所站负责人为具体责任人，在相关镇直所站和村（社区）开展自查自纠 行动，从不作为、乱作为和贪污腐败三个方面自查扶贫攻坚政策落实不到位、资 金管理使用不规范、项目组织实施不力等突出问题，认真排查廉政风险点，标出 岗位风险点等级，提出风险防控针对性措施，建立责任清单和权力清单并上报镇 纪委，由其做好跟踪督促。2.提升对扶贫开发领域政策监管力度。第一，巡查督 导，开展重点督查和随机抽查。按排查摸底、监督检查、查办案件、整改规范等 四个步骤，在相关镇直所站和村（社区）进行重点督查和随机抽查，围绕问题导 向，通过开展对扶贫领域政策落实、资金使用、项目管理、低保、危房改造、贫 困人口精准识别以及党员干部作风纪律和腐败等问题的监督检查，着力排查扶贫 攻坚政策落实不到位、资金管理使用不规范、项目组织实施不力等突出问题，发 现并解决群众反映强烈的重点难题，查处通报不作为、乱作为和贪污腐败的典型 案件，以切实减少和防范扶贫开发领域违规违纪问题的发生，为乡镇脱贫攻坚工 作规范、有序、高效开展提供坚强的纪律保障。在监督检查过程中发现问题时， 综合考虑违纪事实、性质、情节等因素，在这一基础上进行分类处置。属于党员 干部涉嫌贪污腐败的问题，一律要进入案件查办程序。属于庸懒散拖、为官不为、 冷硬横推、吃拿卡要等违纪违规的问题，将按照“四风”类案件进行查处。对涉及 工作方式、制度机制、监管落实方面的问题，将责成相关单位进行认真整改，上报整改报告，抓好整改落实。第二，发挥《中国共产党问责条例》等法律法规的 效用。《中国共产党问责条例》的实施意味着扶贫领域监督执纪问责增加了一个 强大的制度武器。各级纪检监察机关要按照2015-2020年度加强监督执纪问责助 推精准扶贫的工作意见、扶贫专项资金使用管理责任追究办法等文件要求，加强 对履行脱贫攻坚职责情况的监督检查，推动地方党委政府及有关职能部门有效履 职。必须严格执行问责条例，不断强化责任追究，通过严肃问责助推相关单位和 负责人切实承担整治和查处扶贫领域腐败问题的主体责任、监督责任，督促有关 职能部门党组织落实监管职责。3.进一步完善扶贫开发领域相关机制。第一，严 格执纪，加大查处力度。加强问题线索的移交、梳理及研判，切实做好问题线索 的核实及处理，存在违法行为问题及时移交司法机关处理。按照“无禁区、全覆 盖、零容忍”的原则展开扶贫开发领域贪腐现象的治理，坚决、及时地查处这一 领域之中存在的贪腐现象，并视具体情况对相关单位和责任人严肃处理，情节严 重的启动“一案双查”追究有关领导的责任。第二，拓宽渠道，建立问题线索台账。
加强各部门之间的沟通联系，从中央省市县通报的扶贫开发领域容易滋生贪腐现 象的次级领域入手，从纪律审查中的线索入手，拓宽问题线索来源信息渠道，通 过群众投诉举报、检查督查和纪律审查等途径全面收集问题线索，对已掌握的问 题线索则按照“五类原则”及时加以分类处理，建立问题线索台账。第三，强化沟 通，建立联席会议制度。县级政府建立由检察院、农业局、教育局、财政局、国 土局和乡镇政府参加的联席会议，乡镇相关所站在镇纪委主持下建立相关联席会 议，对扶贫开发领域的工作情况及时展开分析，切实有效地防范、查处这一领域 之中出现的贪腐现象。
习近平总书记在2016年7月召开的东西部扶贫协作座谈会上指出：“扶贫开 发到了攻克最后堡垒的阶段。”总攻的号令已下，要打赢这场攻坚战，既需要精 准施策、上下同欲，更需要严谨的制度和纪律，在冲刺的道路上保障每一项政策 落实到位，保证每一分资金用在扶贫攻坚领域之中。2017年2月，习近平总书记 在中共中央政治局第三十九次集体学习时强调：“要把握好脱贫攻坚正确方向， 要防止形式主义，扶真贫、真扶贫，扶贫工作必须务实。”各级政府必须不断加 大扶贫领域监督执纪问责的力度，优化扶贫开发领域廉洁政治生态，为扶贫开发 工作的有序健康推进创造有利条件。
作者:叶椿美 单位:中共周宁县委党校
