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摘要:给出了跨区域突发事件的基本内涵。通过界定跨区域突发事件应急管理能力内涵，运用多因素评估理论，建立了一套用于评估跨区域应急管理能力的指标体系，并采用定性与定量相结合的改进的层次分析法计算各指标权重，提出了多级模糊综合评价法对跨区域应急管理能力进行综合评估。通过实例操作，表明该评估法可行性较好，效果较佳，能够为各级政府跨区域应急管理活动提供决策依据。
关键词:跨区域;应急管理;层次分析法(AHP);模糊综合评价;政府
Abstract:The connotations of cross-regional emergency management and cross-regional emergencymanagement capability are given．The theory of multi-factor assessment is used to establish an index system．Then，based on calculation of the weight by the qualitative and quantitative HAHP，and a fuzzy comprehensivesafety assessment model for cross-regional emergency management capacity is put forward．With this method，anassessment of a real case is made．The results show that the fuzzy comprehensive evaluation method is feasible andeffective．It can provide the basis for the governments at different levels for their decision-making of cross-regionalemergency management．
Key words:cross-region;emergency management capability;analytic hierarchy process;fuzzycomprehensive evaluation;government
0引言跨区域突发事件是指发生范围或影响范围跨越行政区域的突发事件。由于人类联系日益紧密，跨区域突发事件在世界各地时有发生而备受国际社会关注。例如，美国2001年的“9.11”事件;2007年的卡特里娜飓风［1］;我国1894年广州、香港爆发的鼠疫事件，20年内蔓延至全世界;2003年春夏爆发的SARS事件;2005年11月的松花江水污染事件;2008年的南方冰雪灾害;汶川地震;2008年三聚氰胺******事件;2009年甲型H1N1事件等事件［2］。这些跨区域突发事件冲击着人们的心灵，给社会带来焦虑和不安的同时，也让人们深刻意识到单个行政区域的奋战很难胜任这类事件。跨区域突发事件应急管理客观上要依托打破部门、区域之间的壁垒，统筹部署，集成资源，协同作战。世界应急管理工作突出的国家普遍重视地方政府之间的应急合作，例如，美国在建立起联邦、州、县、市、社区5个层次的应急管理组织体系的同时［3］，鼓励和支持州内部地方政府之间的合作。密歇根州突发事件治理法案中410款规定:自治市和县可以与其他县、自治市、公共代理机构、民族国家联盟或者私人部门代理，或者其他所有实体达成相互救援或者互惠救援协议［4－5］。英国各级政府分别设立了相应级别的应急管理联动反应系统(The Emergency ManagementCombined Response System，EMCRS)，负责同级政府之间应急合作时的协调工作［6］。可见作为社会公共管理和服务的主体，国外各级政府在应对跨区域突发事件中作出了不懈努力。但是国内跨区域突发事件应急管理实践不足，理论缺乏。实践中跨区域突发事件的应急处置和救援是由共同的上一级人民政府领导完成，也不乏有同级政府从自身利益出发形成的区域合作协议形式，例如2009年，泛珠三角九省通过了《泛珠三角区域内地九省(区)应急管理合作协议》［7］。无论是哪种模式，跨区域突发事件应急管理能力水平关系到我国社会稳定和人民切身利益［8］。而政府跨区域应急管理能力绩效评估能够为政府部门跨区域应急管理决策行为提供一定依据，因此，建立一套科学的政府跨区域应急管理能力评估体系显得很有必要。
1基于改进的AHP—模糊综合评判
安全评价模型1.1跨区域应急管理能力及其评估指标体系跨区域应急管理能力指参与跨区域突发事件管理的应急主体在应急准备、处置及恢复过程中所表现的综合应对效果，因此跨区域应急管理能力评估指标体系是用于描述和评判跨区域应急管理效果的因素集合。按照我国突发事件应急相关法律法规以及文献［9］对应急管理能力的定义，跨区域突发事件应急管理能力是指应急前期准备、突发响应及事后恢复三个方面的综合处置能力。而决定这三个方面的影响因素众多，关系复杂，因此需要遵循科学性、层次性、整体性、动态可比性、实用性、通用性及目标导向型的指标选取原则［10－11］。
依据以上原则，通过文献分析、问卷调查及专家访谈等现场调研相结合的方案，以文献［12］对应急管理体系的研究为基础，熟悉与跨区域应急管理能力相关的各因素。以时间为脉络，从表征跨区域突发事件前期准备能力(A1)、跨区域突发事件处置能力(A2)以及跨区域突发事件应急恢复能力(A3)三个角度考虑，建立了一个包括3个一级指标、16个二级指标及61个三级指标的跨区域应急管理能力评估指标体系，详见表1。其中跨区域突发事件前期准备能力是指辨别可能存在的风险点及突发事件类型，并针对性地提出预防和处置措施的能力。可以由法律法规保障体系、应急预案、区域固有基础实施和区域对预防跨区域突发事件的重视程度来决定。区域重视程度可以从是否有跨区域应急的交流机构的存在，以及跨区域应急资源是否能得到保障等方面来体现。跨区域应急处置能力指跨区域突发事件突发时，为减少损失各参与主体积极配合、整合并调运相关资源共同应对的能力。它取决于决策和行动的快速性及一致性、执行人员各方面素质与伤员转运能力4个方面。恢复能力指灾后使灾民及社会恢复正常生活生产的能力，需要从灾民和政府两个方面考虑。灾民方面，首先要妥善安置灾民，保障其基本生活及心理需求;其次要积极在灾区开展重建工作，尽快恢复一切生产生活活动。政府方面，首先要对事故灾难进行调查，查找原因并总结经验;其次，根据事故调查结果确定参与应急区域需要付出的应急资源以及实际应急资源投入，通过调整以保障各区域利益，这样做也是保障灾区后期发展以及保障跨区域应急处置机制健康长远发展的必要举措。
1.2指标权重确定指标体系中各个因素对确定跨区域应急管理能力的重要性是有所区别的，合理确定指标权重，可以更加客观地得出评估结果。层次分析法是一种比较成熟的方法，虽然它受到主观因素的影响，但是通过多位专家的独立思考打分做平均值处理能较好地消除个人喜好。层次分析法采用9分制赋值原则在实际调研中区分度太细，可操作性不强，当指标数量较多时容易造成专家思维混乱，前后判断偏离一致性，造成反复一致性检验计算以及重复调研等繁杂过程。对此，本文改用三分制，即次重要、同等重要及重要三个区分度不仅可以减少思维混乱，还能够实现指标按重要程度的排序对应上相对分值，减少专家工作量，调研过程得到一定的简化［13］。改进后的赋值原则见表2。
1.3模糊综合评价模糊综合评价法是运用模糊数学和模糊统计方法，通过对影响某事物的各个因素的综合考虑，对该事物的优劣做出科学地评价。此法是用精确的数学模型描述不确定性事物的最好工具之一。由于跨区域突发事件应急管理能力指标体系中各指标都具有不同程度的模糊性，无法按照统一标准给出一个精确的评判数据。而选用模糊综合评价可以将边界不清、不易定量的因素定量化，并且其评估过程隐藏着其它有利于改善决策行为的丰富信息［14］。模糊综合评价方法的一般步骤如下［15－16］:(1)建立评价指标集并确定其相应的权重。其中指标集中的同一级构成模糊因素集U，U={u1，u2，…，un};字母n代表同一层次因素的个数。
(2)确定评判集。评判集是评判者对评判对象可能做出的各种总的评判结果的集合，即评价者对被评价因素有什么样的判断或以什么方式表示评价结果，一般由奇数个等级构成，中间等级便于判断被评价因素的等级归属，用V={v1，v2，…，v5}，
表3是本次评估所选择的评判集。
(3)确定隶属度矩阵。对于底层每个指标不同专家会给出不同的等级，每个等级评价人数占总的评价人数百分比为该等级评价结果。例如对因素ui的第j个因素进行评价得到一个相对于V的模糊向量为Rj={rj1，vj2，…，vjn}，若对ui的m个因素进行评价将得到隶属度矩阵为:
(4)按照指标层次，从底层指标开始进行模糊运算，运算结果用于上一级模糊运算中的评判矩阵，直到目标层为止。
2跨区域应急管理能力应用分析
为验证本评估方案的可操作性与实际应用效果，选取了广东省两个有代表性的区域，采用基于改进的层次分析(IAHP)—模糊综合评价法对其进行跨区域应急管理能力进行评估。通过问卷调查方法，统计10位专家对指标进行排序的结果，建立判断矩阵;依据IAHP计算程序，输入Excel表格中运算得出各层因素各指标权重。与此同时邀请10位资深专家对每个三级指标进行隶属度评价，统计结果及指标计算权重见表4。
A17=W17·R17=［0.000，0.311，0.500，0.191，0.000］，A21=W21·R21=［0.087，0.213，0.587，0.032，0.013］，A22=W22·R22=［0.000，0.300，0.463，0.240，0.000］，A23=W23·R23=［0.000，0.418，0.550，0.032，0.000］，A24=W24·R24=［0.060，0.273，0.535，0.132，0.000］，A25=W25·R25=［0.000，0.300，0.600，0.100，0.000］，A31=W31·R31=［0.000，0.368，0.432，0.171，0.029］，A32=W32·R32=［0.084，0.253，0.531，0.116，0.016］，A33=W33·R33=［0.160，0.184，0.511，0.145，0.000］，A34=W34·R34=［0.100，0.100，0.375，0.400，0.025］。
二级模糊综合评价结果为:
A1=W1·R1=［0.035，0.285，0.423，0.257，0.000］，A2=W2·R2=［0.035，0.297，0.538，0.126，0.004］，A3=W3·R3=［0.059，0.274，0.464，0.182，0.021］。
三级模糊综合评价结果为:
A=W·R=［0.038，0.288，0.473，0.197，0.004］。
多级模糊评估结论:
(1)对所选区域的跨区域应急能力评估结果表明，3.8%的专家认为很理想，28.8%的专家认为比较理想，47.3%的专家认为理想，19.7%的专家认为不太理想，0.4%的专家认为不理想。根据最大隶属度原则，两个区域的跨区域突发事件应急能力综合评估等级为理想。
(2)从一级及二级模糊评价结果还可以得出跨区域应急管理系统中较弱或较强的环节，例如通过对灾后利益再协调方面的评估结果为:A34=W34·R34=［0.100，0.100，0.375，0.400，0.025］。
从中可以看到最大隶属度对应不太理想，这就说明跨区域合作过程中的利益协调能力还需要加强。据此可以事先制定共同的规章制度确保突发事件合作区域各自利益得到保障，事发现场组建利益协调职能部门就地及时协调，灾后共同上一级政府出面协调个别不合理之处。
而伤员转运能力评估结果为:
A24=W24·R24=［0.060，0.273，0.535，0.132，0.000］。
最大隶属度对应很理想，说明这方面做得很好，因此当两个区域中一个区域发生性质严重、伤亡人员较多的突发事件而需要周边某个区域协助时，根据此评估可以合理选择要合作的区域。
3结论
(1)本文用基于IAHP———模糊综合评价法，结合跨区域应急管理的实际情况，构建跨区域应急管理能力评估指标体系，并建立评估模型。该模型不仅能够进行预评估以作为区域自发组织应急合作机构的依据，还可用于改进政府跨区域应急管理活动现状的评估，发现跨区域应急管理过程中的薄弱环节，及时作出改进措施，使管理水平不断提高。
(2)通过选取的两个区域对本方法进行实例验证，结果在一定程度上证明该评估方法能得到专家的认可，可操作性较强。
(3)评估结果显示选取的实例实际情况为理想，这与广东近年来对跨区域应急管理的重视是密切相关的，事实证明，2009年广东省对甲型H1N1的控制效果明显高于控制SARS事件效果。
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