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微型企业发展的法律机制研究论文

就业是民生之本，是安邦之策，实现就业机会公平是民生的诉求与权利的 回归。通过推行一系列优惠政策，扶持微型企业发展，使更多的百姓有创业的机 会，与对未就业的劳动者直接提供输血式的援助相比，创办微型企业更具造血的 意义。微型企业以创业带动就业为首要目标，不仅解决了创业者自身的就业问题， 同时，微型企业也可以给其他社会成员提供更多的就业机会。以重庆市为例，截 至2011年底，全市共发展微型企业50955个，直接带动了40.62万人就业。百姓创 业梦和就业梦的实现，在一定层面上有可以消除社会中的不稳定因素，实现社会 利益的均衡，促进社会和谐稳定的作用。

（二）增加市场主体数量，活跃市场经济。

微型企业具有创业成本低的特点，再加上中央和地方政府诸多优惠政策的 保障，越来越多的微型企业将涌入市场。一方面，良好有序的市场经济秩序的建 立，需要市场主体间的充分竞争。市场中，大批量微型企业的驻入，对于打破市 场垄断，实现公平竞争发挥着积极的作用。另一方面，微型企业虽然规模小，但 数量大，可以为市场经济发展增添活力，创造经济价值。截至2011年底，重庆市 微型企业已实现产值168亿元，纳税4136.8万元。

（三）填补社会服务的缺位，优化产业结构。

微型企业由于规模小，其经营范围大多比较狭窄，但这也为其专业化经营 提供了契机。企业经营的专业化，利于企业在相关市场中保持优势地位。定位准 确，是微型企业生存的基本要求。一些传统的市场领域，对于资金甚少的微型企 业来说，并不是其主要的投资目标。一些新兴的行业对微型企业更具吸引力。在 重庆市涪陵区，某专门从事房地产公司档案整理的微企，每年收入颇丰，从市场 的供给与需求的角度分析便可得知其成功的秘诀。房地产企业等需要这样专业化 的服务，提高其运行效率，而现存的大中型企业很少关注这些领域，这就为微型 企业进入相关市场提供了大可作为的机会，填补了社会服务的缺位，大力发展服 务业，也优化了产业结构。二、对重庆现行扶持政策的简介及其优点分析 （一）重庆扶持政策的简介 2010年6月，中共重庆市委召开了三届七次全委会，提出了“民生十条”， 内容之一就是发展6万户微型企业。2011年7月，中共重庆市委三届九次会议又提 出了“共富十二条”，第一项措施就是鼓励创业，扩大就业，发展微型企业15万户。

自2010年6月以来，重庆市相继出台了《重庆市人民政府发布关于大力发展微型 企业的若干意见》（以下简称《若干意见》）、《重庆市人民政府办公厅关于印 发重庆市微型企业创业扶持管理办法（试行）的通知》（以下简称《管理办法》）、 《关于印发微型企业初审工作指导意见（试行）的通知》（以下简称《指导意见》） 等相关文件40余个，规范微型企业，促进其发展，微型企业在重庆形成了特有的 运行模式。重庆市扶持发展的微型企业主要是指雇工（含投资者）20人以下、创 业者投资金额10万元及以下的企业。根据上述以及其他相关文件，微型企业创业 要经历五个流程，即创业申请、创业培训、创业审核、注册登记和享受相关扶持 政策。相关文件还对各个环节做了具体的规定。重庆的一系列帮扶政策形成了独 具特色的“1+3+3”模式。“1”是指申请者自己出一部分资金（一般不少于注册资金 的50%）。第一个“3”是指财政补助、创业扶持贷款和税收返还等三项扶持政策。

后一个“3”是指三个扶持平台，即培训平台、龙头企业平台和创业孵化平台。

（二）重庆现行扶持政策的优点分析 1.对创业者而言，重庆现行扶持政策为其创业保驾护航，保障实现其创业、 就业梦。三项扶持政策和三个扶持平台正如创业者的两翼，帮助创业者和他的微 型企业飞进市场。

2.对微型企业而言，重庆现行的扶持措施由大量政府文件支撑，为微型企 业发展提供了指引。如前所述，为了促进微型企业健康发展，自2010年6月以来， 重庆市出台了40多个涉及扶持微型企业发展的政府文件，在市场准入、市场运行、 市场退出等各个环节规范微型企业。同时，这些政府文件也为微型企业的未来发 展指明了道路。

3.对重庆市而言，重庆现行扶持政策在一定程度上可以改善民生，促进其 经济发展。扶持政策促进微型企业发展的过程，就是促进就业、改善民生的过程， 也是发展当地经济的过程。三、重庆现行扶持政策中存在的问题 （一）创业申请与资格审查环节的缺陷 1.“九类人群”的限定不符合改革成果公平分享的要求。

《若干意见》中规定了申请享受微型企业创业扶持政策的创业者的条件， 该《意见》规定，申请者的范围必须限定在“九类人群”。具体包括：大中专毕业 生、下岗失业人员、返乡农民工、“农转非”人员、三峡库区移民、残疾人、城乡 退役士兵、文化创意人员和信息技术人员。之后，又发布相关文件，将劳动模范、 先进人物和在校大学生纳入帮扶范围。从以上相关规定中可以看出，优惠政策的 扶持对象是有严格限制的，并不能惠及全体市民，这是对改革成果公平分享基本 要求的违背。理论上，我们可以把影响“公平分享”实现的原因归结为起点公平、 机会公平和结果公平等因素。首先，“九类人群”的限定是对机会公平原则的违背。

机会公平原则要求每个社会成员都有大体上相同的发展机会。而重庆市的文件只 将帮扶对象限定在以上“九类人群”中，对于其他社会成员而言，比如城市未就业 人员以及大部分农村居民享受不到相关优惠政策，不具有相同的发展机会。其次， “九类人群”的限定也是对结果公平原则的违背。结果公平原则是对机会公平原则 的修正，即依照平等原则对市场行为进行矫正，使市场参与主体都能各得其所， 主要体现在再分配领域。完全放任的市场早已被理论和实践所否定，适度的国家 干预可以在市场行为出现偏差之时予以调整，实现资源优化配置和社会的公平正 义。财政和税收等措施是国家干预市场经济、进行资源再分配的重要手段，财政 和税收政策的目的是实现社会分配的公平。“九类人群”的限定，使原本在社会上 就处于弱势地位的农村居民和未接受过大中专等教育的城市居民，无法享受到优 惠的财政税收政策，这正是结果公平原则的违背。最后，对申请文化创意和信息 技术项目的创业者也有不对等的规定。根据重庆市工商局、财政局、教育委员会 等部门共同发布的《关于做好在校大学生创办微型企业有关工作的通知》，对于 在校大学生申请的创业项目是否属于文化创意和信息技术人员的认定，以所在学 校的意见为准。而对于其他人员申请文化创意和信息技术项目的认定主要由乡镇 人民政府或街道办事处完成。不同主体规定不同的资格审查主体，在容易导致认 定程序混乱的同时，也在一定程度上违背公平原则。

2.对申请人出资比例的规定易规避且不合理。

《指导意见》规定，申请人出资比例不得低于全体投资者出资额的50%。

根据微型企业的定义，微型企业的组织形式一般包括合伙企业、公司和个人独资企业等。对于采用公司为组织形式的微型企业而言，由于其注册资本一般在十万 元以下，所以，公司制的微型企业均为有限责任公司。除了一人有限责任公司外， 普通的有限责任公司和合伙企业一样，充分体现了“人合性”。因此，在公司章程 和合伙协议中完全可以在利润和风险分配的约定中将此规定规避，即规定申请人 承担大部分风险和享受小部分收益。从规定中可分析，本条的制定目的是为了防 止不符合申请条件的申请人搭便车，借他人之名，开办微型企业。但是，一方面， 如前所述，此规定容易被规避；
另一方面，对申请人出资比例的限定也不具合理 性。发展微型企业的首要目标是以创业带动就业，因此就业是根本。只要申请者 具备相应的创业能力，并且能够与他人通过合法的方式共同出资，达到法定最低 注册资金的要求即可。对于申请者而言，实现了其创业梦。微型企业的成立，又 可以吸纳其他社会成员，促进未就业者就业，实现发展微型企业的首要目标。

3.扶持政策享受主体间裙带关系的规定不合理。

《指导意见》规定，申请者夫妻双方必须都未享受微型企业扶持政策。因 为微型企业具有产权和经营权高度合一的特点，申请者开办微型企业的自有资金 一般为夫妻共同财产。因此，依笔者推定，此规定的目的可能在于避免夫妻双方 重复享受扶持政策，造成资源浪费。但是深入分析此规定，其存在着不合理之处。

微型企业的目的是促进就业，如果符合申请条件的夫妻双方均有能力创办微型企 业，且企业经营范围不同，企业间资金互不拆借，就应当允许其各自创业。仅依 申请者的身份关系来限制其创办微型企业，不具合理性。

4.资格审查环节中存在的问题。

（1）对是否具有创业能力的审核标准不明确，存在不合理之处。

首先，个别条款用语模糊，造成审核标准不明确。《指导意见》在规定创 业能力审核标准时使用“包括但不限于”、“应劝其放弃”、“劝其”等模糊字样，增 大了判断标准的不确定性。同时，《指导意见》中规定“因病重生活不能自理， 应劝其放弃申办微型企业”也不具合理性。例如，根据《合伙企业法》，普通合 伙中合伙人可以用货币、实物、知识产权、土地使用权或者其他财产权利出资， 也可以用劳务出资。根据《公司法》，股东可以用货币出资，也可以用实物、知 识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资。

因此，即使申请者生活不能自理，但是只要其具有完全民事行为能力，就应该允 许其以实物、知识产权等出资，来实现创业梦。身体的不便，并不意味着不具创 业能力。（2）在申请审查环节存在救济机制缺失的问题。

根据《管理办法》的规定，完整的创业申请审查、审核主要包括乡镇人民 政府或街道办事处对申请人身份的审查、工商所对申请人创业能力的审查、区县 （自治县）的微企办对创业投资计划书的初审和审核小组的集中会审。最后，由 微企办将审核结果公示。以上审查、审核程序是层层推进的。《管理办法》规定 了相关主体对微企办是否通过审核的决定有申诉的权利。但是对于创业申请的前 两个环节，即乡镇人民政府或街道办事处和工商所的审查结果，当事人缺少相应 的救济机制。

（二）扶持政策中的不完善之处 1.对财政补助金金额的评审决定缺少救济程序。

财政补助是重庆扶持政策中最为核心的一项政策，但遗憾的是，此项政策 仍然不健全。和申请审查环节存在救济机制缺失的问题一样，对于财政补助金金 额的评审决定而言，相关主体也没有相应的救济机制。对于审核小组审定的财政 资本金补助比例，相关主体没有申诉的权利。对于其评审结果是否科学，也没有 相关评判标准，相关主体只能听之任之。

2.微型企业启动难问题尚未有效解决。

对于创业者，最艰难的便是启动阶段，需要政府“扶上马，送一程”。根据 《管理办法》的规定，在财政补助金与创业者自有资金到位后，即可办理营业执 照。这对于创业者来说，从开业之日起，即可以运用财政补助金来经营企业，解 决资金短缺困难，发挥财政补助金救急的作用。然而，2011年4月，重庆市工商 管理局、财政局、中国人民银行重庆营业管理部发布了《关于优化微型企业注册 登记及财政补助资金拨付流程的通知》，该《通知》以“提高财政补助金安全性” 为由，调整了财政补助金拨付顺序，采取报账制的拨付方式，即在微型企业登记 并开业后1个月后，微型企业将发生了的房租、机器设备购置等支出到相关部门 办理报账手续。如此之规定，大大降低了财政补助金的使用效率，达不到“雪中 送炭”的积极作用。

3.微型企业退出市场时，财政补助金是否返还无规定。

除了《关于做好在校大学生创办微型企业有关工作的通知》中，规定了申请人自愿注销所办企业时，结余的财政补助金应当返还外，在重庆市发布的其他 文件中，几乎没有对微型企业退出市场时财政补助金是否返还做出规定。相关规 定的缺失会造成两个不利后果：一是对于创业者而言，由于财政补助金存在被要 求返还的可能，其在运用资金时会有所顾忌。笔者采访相关创业者时，发现个别 创业者手握补助金却不敢动用，担心政府要求其返还。二是对于政府而言，其补 助金的安全性受到威胁。

4.融资难问题仍然存在。

微型企业发展的瓶颈就是融资难。针对融资难问题，重庆市制定了专门的 融资担保优惠政策，形成了政府、商业银行、担保公司共担风险的贷款模式。从 短暂时间来看，此贷款模式可以在一定程度上解决微型企业融资难问题，但绝不 应该是长远之计。商业银行、担保公司等贷款机构是以盈利为目的市场主体，政 府强制要求其提供担保，甚至其中一部分担保没有抵押物，以此长期发展下去， 必将影响贷款机构的正常经营。因此，实践中，贷款机构缺乏长久动力，这将直 接影响到微型企业未来融资。

（三）行政执法中存在的问题 1.监管机关数量过于冗杂，缺乏信息沟通机制。

重庆市扶持微型企业发展采取的原则之一便是“政府主导、部门联动”。因 此，除了全市各级人民政府发挥主导作用外，其他部门齐抓共管。具体涉及工商、 财政、税务、人力社保、金融、经济信息、农业、商业、国资、科技、文化、教 育、移民、民政、监察、残联等部门。如此庞大的共管体系，易造成监管真空与 重叠，降低行政执法效率。同时，各个部门间也缺乏信息沟通机制，不利于彼此 间的联动执法。

2.若干执法措施有待完善。

为了促进微型企业发展，切实发挥执法机构职能，重庆市工商管理局发布 了《关于切实发挥职能作用支持服务微型企业发展的意见》。该《意见》指出， 要依法合理使用行政执法职权，但其中若干执法措施的规定不够完善。例如，其 中规定：“对年检中发现微型企业有逾期申报年检等轻微违法行为，未造成危害 后果的，一般不予罚款。”但该《意见》对于何种行为是轻微的违法行为规定的 不够详尽，导致了执法机关行使自由裁量权的范围很大，影响公正执法。四、完善重庆现行扶持政策，建构促进微型企业发展的法律机制 （一）修改《中小企业促进法》，将对微型企业的规定融入立法之中 无论是中央还是地方政府，对微型企业的发展扶持措施都只体现在政策性 文件中，相关法律规定缺失。政策是法律的非正式渊源，具有主动性、及时性、 针对性等特点，在规范市场和政府行为时，具有一定程度的积极作用。但是于具 有强制性、规范性和稳定性的法律相比，在改善微型企业发展环境、促进微型企 业长久健康发展方面稍逊一筹。现在中小企业、小微企业生存和发展面临的问题， 是我国的经济法律制度多年来忽视企业差异、忽视中小微企业所带来的后果之一， 适时制定一部促进微型企业发展的法律迫在眉睫。考虑到立法成本和微型企业的 特点，笔者建议，在完善《中小企业促进法》的同时，将对促进微型企业发展的 规定融入其中，制定《中小微企业基本法》。对于微型企业而言，整合中央和地 方政府颁布的文件，在相互借鉴的基础上，形成一套具有微型企业特色的法律规 范体系。在与规范中小企业的法规协调的基础上，将两者融合成一部《中小微企 业基本法》，使微型企业发展有法可依，这也是建设社会主义法治社会的必然要 求。

（二）依法完善对申请人资格和审查程序的规定 1.完善市场准入制度，促进全体社会成员就业权的实现。

权利以利益为核心，法律通过创设权利来调整社会利益。通过制定相关法 律，赋予全体未就业的社会成员平等的创办微型企业的申请权，这既是实现改革 发展成果公平分享的要求，也是实现全体社会成员就业权的保障。重庆相关的扶 持政策中规定申请人必须是“九类人群”的规定，如前分析，不具合理性。因此， 笔者建议，在立法中，明确赋予微型企业申请人的范围包括所有未就业的社会个 体成员。并且，所有的申请主体都应适用相同的审查认定程序和标准。

2.废除扶持政策中关于出资人比例的规定。

如前所述，重庆的相关扶持政策中严格限制了符合条件申请人的出资比例 不低于全体投资者出资额的50%，此规定在实践中极易规避，而且不具有合理性， 因此笔者认为，未来立法中应将此规定摈弃。对于均符合申请条件的出资人，应 将各出资人都视为申请人。对于微型企业投资者中有不符合申请创业条件者，将 其视为一般投资者，适用相关的法律进行规制，保护各方合法权益。如此之规定，也有利于微型企业申请者解决创业初期自有资金短缺的困难。

3.进一步完善申请主体间裙带关系的规定。

重庆的相关扶持政策中规定，申请者夫妻双方必须均未享受扶持政策。对 于这个问题可以从两方面分析，区分经营范围，做出不同的规定。一方面，考虑 到微型企业具有产权和经营权高度合一的特点，而且，一般情况下，微型企业的 自有资金大多是夫妻共同财产。如果夫妻双方各自创办一个微型企业，从事相同 或类似业务的经营，是在重复享受优惠政策，不能实现资源优化配置的效果。因 此，这种情况下，立法应参考重庆相关扶持政策的规定，严格限制。另一方面， 如果夫妻双方均具有申请资格，且成立的微型企业各自独立经营，经营不同范围 的业务，立法没必要也不应该对申请者身份关系作出限制性规定。

4.完善创业能力审核标准的规定，配置相应的救济程序。

（1）在实体规定方面，立法中应制定创业能力的具体审核标准，条款中 字样应明确、规范。因病重生活不能自理者，如果以其知识产权等出资设立微型 企业，不影响微型企业的正常经营，应依法保障其申请创办微型企业的权利。

（2）在程序规定方面，立法中应当赋予申请者面对各个环节的审查结果 的救济性权利。“无救济则无权利”，救济是权利实现的保障。具体而言是指申请 者对于乡镇人民政府或街道办事处对申请人身份的审查、工商所对申请人创业能 力的审查、区县（自治县）的微企办对创业投资计划书的初审和审核小组的集中 会审结果不满，均可以行使救济性权利，或是向上级主管部门申诉，或是提起行 政诉讼，维护自身合法权益。

（三）依法落实相关扶持政策，修正不合理之处 1.财政补助政策的完善。

财政补助金对于微型企业发展至关重要，但目前，无论是中央还是各地方 政府的规定都有需要进一步完善的地方。以重庆现行扶持政策为例，首先，需要 依法设置申请人对财政补助金金额的评审决定不服的救济程序，如赋予其申诉的 权利。同时，应提高评审小组评定补助金额的科学性，如依法建立补助金金额评 定听证制度，从听证主体、听证程序、听证笔录的效力等方面做出规定，提高评 审结果的科学性。科学的评审结果可以提高社会大众的可接受性。其次，为了解 决微型企业启动难的问题，应立法规定财政补助金的拨付顺序先于企业营业。对于由此可能带来的资金风险问题，应在监管环节严格审查。再次，为了防止创业 者套取财政补助金，应规定微型企业的最短运行时间。最短运行时间内，除发生 破产等情形，微型企业退出市场，创业者都应归还财政补助金。考虑到财政补助 金金额本身不大，笔者建议规定两年的最短运行时间为宜。

2.融资政策的完善。

针对上述提及的微型企业融资难问题，笔者建议，应依法建立融资担保风 险基金，即各地方政府应建立融资担保风险基金，当创业者出现无力偿还贷款的 情形时，各地方政府应运用融资担保风险基金填补贷款机构的损失。一方面，发 展微型企业事业，关乎民生，以实现社会公共利益为目标，本应是政府的职责。

另一方面，商业银行、贷款公司等是以盈利为目的的市场主体，因为有风险基金 和政府贴息政策的立法保障，也会提高其对微型企业贷款支持的积极性，在获得 贷款利息的同时，降低了其出现呆账、烂账、死账的风险。同时，相关立法应完 善关于民间借贷的规定。对于微型企业而言，民间借贷是其进行外源融资的重要 方式之一。我国关于民间借贷的法规很不健全，民间借贷的法律定位、运行监管 都需要进一步明确与完善。

（四）依法规制行政权力 以重庆现行扶持政策为例，根据相关规定，对微型企业发展进行齐抓共管 的涉及十多个行政部门。如前所述，在缺乏有效沟通信息的前提下，不利于对微 型企业的行政执法。因此，笔者建议，在立法时应整合资源，严格限定各执法部 门的职权和职责。同时，为了协调各部门执法，更好地促进微小企业发展，重庆 市工商局成立了微企处。但由于微型企业所处的地位低于其他执法部门，因此， 不能很好地发挥其积极作用。考虑到工商局本身工作任务的繁重，笔者建议，依 法设立专门的微型企业管理局，协调各执法部门依法行政，提高执法效率，实现 执法公平。最后，通过立法完善执法措施。通过立法，制定具有可操作性的执法 措施，使执法措施更具针对性和合理性。同时，应明确轻微、一般、重大违法行 为的具体情形，尽可能限制执法机关的自由裁量权，防止行政机关在执法中滥用 职权。

作者：李瑞雪 单位：西南政法大学经济法学院