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电子政务：网络经济将如何改变政府的管理
电子政务：网络经济将如何改变政府的管理 Internet的前身是美国国防部开发的、用于纯粹军事目的ARPANet。20世纪80年代早期，美国政府预见到了网络的巨大潜能，把网络扩展到民用，用 于商业目的。于是，ARPANet与MILNet、NSFNet、(National Science,Foundation Network)及其它的一此网络联合，从而形成了Internet(Inter Computer Network International Network)。成立之初，只有数千个站点与此相连接。进入90年代之 后，Internet呈现出指数化的增长趋势，每年有数百万个新的站点加入Internet。
有关专家预计，2000年，Internet上将有100万个网络、1亿台计算机和10亿个用户。
Internet即国际互连网的蓬勃发展所带来的影响变化是空前的，它打破了时空的界 限，使建立快速、全球性贸易成为可能。以Internet技术建立起来的企业网络，不 仅能提供及时、低成本的信息交换系统，还可以提供准确及时的商业信息。我们 的生产方式、生活方式、思维方式，包括经营管理方式和政治活动方式都将发生 革命性的变化。计算机的普及使人类社会经历着有史以来最深刻的变革，网络化 则使单台计算机的功能获得了成倍的增长。当Internet呈指数化增长时，单台计算 机联网的外延效益也在呈指数化增长。计算机制造成本的大幅度降低和软件技术 的飞速发展使得计算机象电话和电视一样成为人们信息交流的重要手段，而它的 普及和应用速度远比电话和电视要快数倍。Internet的商业化和社会化，逐步形成 了信息市场。如：Internet和电话网构成全球新的通信网结构，通信由以语音为主 逐渐转移到多媒体的通讯。网络技术的迅速发展、普及及其应用为电子商务的发 展提供了最基本的条件，电子商务健康快速的发展将是21世纪衡量国家竞争力的 重要标尺。从国际互连网发展势头看，一个不能通过网络实现与其它国家、企业 进行电子信息交换(EDI Electronic Data Interchange)的国家或组织不可能成为世 界经济政治的积极参与者。
二、我国网络化的发展现状及其面临的主要问题 实事求是地讲，以我国的经济发展水平和实力而论，目前我国的网络 化进程是相当快的。据中国互联网络信息中心(CNNIC)1999年6月15日至6月30日 的网上联机调查显示，我国网上用户人数为400万，上网计算机为146万台，www 站点为9906个。(注：参见：《天津日报》1999.7.19，第9版，《中国互联网现状 调查》。)据国家统计局公报，1999年全国计算机互联网络用户达到890万户。(注：
引自国家统计局，“中华人民共和国1999年国民经济和社会发展统计公报”。)政 府机构改革后成立的信息产业部，标志着我国政府已经把信息产业的发展作为增 强国家竞争力的重要方式。然而，我们必须清醒的认识到，我国信息产业的发展还远远落后于美欧等国家，认识和观念上的滞后、信息基础设施的薄弱、技术操 作手段研究的投入不足、政策支撑的乏力等一系列问题，都造成了我国网络经济 发展的阻障。
(一)思想观念层面的问题 真正阻碍信息化和电子商务发展的不是技术而是观念。一些政府和企 业的领导人对信息的重要性认识不足，众多的消费者对网络了解甚少，对各种网 络服务反映冷淡。这一问题的解决有赖于政府正确的预见未来世界经济和政治的 发展趋势，充分认识到网络化和电子商务将对增强国家竞争力的影响，大力宣传 相关知识，提高全社会的认识。在新一轮经济增长周期到来的关键时刻，支持和 引导网络化和电子商务健康和快速的发展应该成为政府当前的一项迫切任务。在 这方面，日本的经验教训值得我们借鉴。由于日本政府在电子商务方面的认识偏 差，造成了日本信息化投资的停滞，使得日本在和美国的新一轮经济竞争中惨遭 失败，导致日本在电子商务这个世界最大的市场里没能占有相应的一席之地。日 本政府已经认真检查了自己在电子商务方面的失误，通过信息技术把电子商务引 入各个产业领域已经成为新一届日本政府的一项重要选择。
(二)技术层面存在的问题 网络化为信息交换和传输提供了基础，其宗旨在于更多的人共享数据 和信息资源。但是交易和数据传输的安全性、可靠性、完整性则是关键问题。涉 及技术层面的问题中，安全是核心问题。目前电子商务发展中遇到的最大技术障 碍就在于此，人们对交易安全的疑虑直接影响着EDI更广泛的应用和网上贸易的 扩展，已经成为网络化发展的瓶颈。美国和欧盟等国的政府及企业都在投入巨资 加紧研制和开发加密技术，Visa与Master-Card两大国际信用卡公司联手制定和开 发了旨在保护网上交易安全的“电子安全交易协议”(SET Secure Electronic Transaction),IBM、Sun国际大牌计算机公司都在试制自己的电子交易安全保障系 统并逐渐推向市场。我国在信息港和信息高速公路等基础设施建设上投入了一定 的力量，然而，属于我们自己的网络安全产品几乎是一片空白，以及网络带宽不 足造成传输速度过慢等一系列问题，反映出我们的基础设施与高速增长的网络服 务需求相比仍然远远不足。
(三)政策层面存在的问题 对于网络经济的发展来说，政策的支撑和政府的积极参与同样是十分重要的。网络经济的特性决定一国或几国不可能营造出网络经济所需的发展环境。
各国政府的积极推动和广泛的公众支持才是其成长的催化剂。网络化虽然在短短 的二十几年中获得了高速的发展，但不可否认它还是处于生长期的新事物，需要 政府政策的大力扶持，包括基础设施的大规模投入、税收方面的优惠、鼓励跨行 业、跨地区、跨国的信息技术的研究、开发和利用。
政府另一方面迫切需要做的工作就是现行相关法律法规的修订和完 善，包括积极参与一些全球性通用法律规定的制定。如我国目前的票据法不承认 电子手段，电子签名是没有合法地位的。公司法、合同法、知识产权法、税法、 广告法等有关市场准入制度、合同有效认证办法、电子支付系统安全措施、信息 保密措施、知识产权侵权处理规定、隐私权保护办法、税收征收办法、广告管理 及网络内容的过滤等一系列相关问题都需要进行深入的研究，并尽快予以修订。
政府、区域组织要积极参与关税征管办法、违法行为的法律适用、地域管辖等一 系列国际磋商，改变只有少数国家参与制定网络经济发展框架的局面。没有法律 法规的有力保障网络经济的发展将举步维艰。
三、网络经济将在哪些方面改变政府的管理 网络经济给人类社会带来了无限的发展空间和机遇，同时也将伴随着 社会结构的调整和变革。美国联邦通讯委员会技术政策主任迈克尔·尼尔森(Mike Nelson)指出：“正像信息技术深刻地改变了美国的商业结构一样，我们可以预见 计算机技术和信息交流技术的发展将极大地影响政府的结构和职能。”他指出：
“美国大部分政府官员对近在眼前的变革并不了解，美国政府和其他许多政府不 是在考虑网络经济将如何改变政府的角色，而是在关注政府如何通过建设刺激电 子商务、在线教育、电话诊断及其他功能发展的信息基础结构，来推动网络经济 的发展；
政府如何能通过信息技术来更快和更经济地实现当前的使命。而从长远 来看一个更重要的问题是：信息技术和网络经济的发展将如何深刻地改变公众的 期望和政府的工作方式”。(注：参见：《数字经济的蓝图—电子商务的勃兴》唐 ·泰普斯克特等著，东北财经大学出版社，McGraw-Hill出版公司，1999年版。) 一般而言，新兴的科技交流手段将使政府具有更强的信息获得和控制 能力，从而使政府职能扩展，可以更集权、更有效地实现其对社会的控制。航海 技术的发展使英国寻求到了更广大的海外殖民地，印刷术的广泛应用和电报系统 帮助英国中央政府实现了他对其殖民地的有效控制。今天的政府已经可以通过自 身、媒体及各种组织和商业数据收集公司获得大量的信息，从而支持政府进行正 确的决策，对国家和公民实施有效的管理和控制。以往的政府一向把信息作为力量的源泉，层级越高所拥有的信息量就越大，信息成为某种意义上的特权。网络 技术的推广和应用给人们带来最直接的益处就是在更广泛的意义上实现了信息 资源的分享，使得地方政府和社会公众更接近信息。通过网络和各种信息传播媒 介公众更了解政府在做什么，一些本该只有政府可以提供的服务，公众同样可通 过其他的渠道获得，旧有的权力平衡被打破，这必将导致政府管理方式的巨大变 化。
(一)网络化将极大地提高政府的行政效率，政府人员将大幅度精简 有效的政府是经济成功的基础已经为人们所普遍认同，然而建立一个 有效的政府却不是一件易事。20世纪70年代以来，虽然许多国家的政府出自不同 的考虑、打着不同的旗号、采取各不相同的措施进行着本国的行政改革，但目标 却惊人的相近：裁减冗员、削减行政费用、提高行政效率。如何真正建立一个效 能的政府，转变政府职能是关键性的，网络化为它提供了良好的契机。计算机的 普及已经使行政办公效率得到提高，网络化带来的变化将更为明显。一方面，网 络化加强了政府的信息置换功能，新型政府可以使用各种新技术手段实现信息化 管理。收集信息、处理信息、传递信息、沟通信息将以更快捷、更经济的方式进 行，政府的整体行政办事效率将大幅度提升。另一方面，信息可以在组织内部为 更多的人来分享，越来越多的问题在较低的层级就可以得到解决，以上传下达为 主要工作内容的中层管理可以大大精简，因信息传递不及或错误所造成的内部消 耗可以大大减少，行政程序进一步简化。
(二)政府职能输出有了可靠的基础，服务职能将成为政府的核心职能 行政改革给公民提出了一个尖锐的问题：我们究竟需要一个什么样的 政府。只充当“守夜人”的政府当然不能满足日益扩大的公众需求，而“全能的政 府”也将失去它存在基础。政府职能的无限扩张不会为公众解决更多的问题，相 反只会产生更多、更复杂的问题。政府职能定位的依据主要来自于弥补市场缺损， 来自于社会和公众的需求。一些人认为：Internet和网络及其相关技术将增强个人 的力量，从而会使得政府无足轻重。罗纳德·布鲁斯坦(Ronald Brownstein)自称他 们是电子主义者。一些极端看法的人认为数字货币和电子商务会使政府对税收和 经济的管制变得越来越困难，这样政府将会慢慢退出历史舞台。(注：参见："Fast Company,August/September",1996,p.94.)这种观点是十分荒谬的，市场的缺损必须 得到弥补才可以维持社会的正常秩序。国家安全、公共安全仍将是政府最核心的 职能，但是政府职能将大为缩减，社会经济管理控制职能会弱化，服务功能将强 化。信息资源的共享为政府职能输出准备了条件。政府可以将社会性、公益性、自我服务性的事务性工作从政府职能中剥离出去，交给中介组织和事业性单位承 担，将原本属于社会的生产、分配、交换的经济职能归还给社会，政府集中精力 致力于市场培育，实现公共权力的本质。网络化程度的提高使得公众获得了更接 近信息的机会和可能，政府将是信息的中继站，公众希望政府更多地帮助个人解 决问题，适时地向社会公众发布各种政策信息，提供各种政策咨询服务。便捷、 低成本的网络传输使公民和企业可以及时了解政策法规，从而获得政府更具体、 更个性化的服务。
(三)政府工作的透明度将大大提高 网络化为公民了解政府的工作提供了经济而快捷的渠道。政府的制定、 决策和执行过程不再是神秘的东西，透过网络公民可以最切近地了解政府的工作 进程。美国白宫网页自1994年开通以来，白宫和美国政府各部门已经有几十万份 文件在这里上网，每天有上万人光顾该站点，获取自己所需的信息。中国政府的 一些部委、地方政府及其职能部门，也设立了面向社会公众的网页，提供各种信 息和政策咨询服务。政府工作正在变得更公开、更透明。
(四)地方政府的职能将进一步加强 网络技术使得地方政府能够得到以前仅向国家或国家级组织提供的 信息，地方政府可以有效地将这些信息和地方的需求结合起来，寻求到有效的解 决方案。原本需要上交中央政府方能解决的问题，可以在当地直接获得解决。资 源会得到更有效的利用，政府的整体行政效能得到提高。另一方面地方政府的独 立性也会进一步加强，横向联系增多。中央政府更多的致力于协调和监督保障， 国家立项将大为减少。特别是在对外经济合作方面，地方政府直接参与对外事务。
公众借助比中央政府更切近的地方政府参与国际经贸合作，已经形成了一种发展 趋势。在美国有40个州分别在17个国家和地区设立了66个办事机构，而且出现进 一步发展的趋势。这些办事机构对外事务涉及投资、教育、研究、签约和政策等 多种活动，它对联邦政府的外交政策产生了愈来愈大的冲击和影响。地方政府僭 越联邦政府的外交权力，其原因是多方面的，最主要的原因是能给地方带来财源 和就业机会。信息技术和通讯条件的改善和全球网络化的发展显然是其重要的技 术条件。
(五)公民政治参与将有突破性的进展，民主政治程度进一步提高 网络技术不仅会提高政府工作的效率，还能使公民更多地参与决策过程。从公民的角度看，透过网络公民有更多的机会了解政府在做什么、在怎么做， 并可以以多种方式及时地表达自己的意见，参与决策过程。可以预见，网络化的 社会中，选民与代表、议员间的关系会更加紧密，正在参会的代表或议员可通过 网络与选民进行必要的交流。目前，美国众多的参议员和众议员都有公开的网页， 选民与他们之间的交流更为直接、迅速。美国以往的民意调查是以电话、邮政信 函为主，现在网上的民意调查已经相当普遍，并占有越来越重要的地位。电子空 间使权力将从经理和政治代表手中转移到那些直接参与价值增值的普通劳动者 和公民手中。公民的政治参与将不仅仅限于投票，网络将成为公民政治参与的重 要渠道，这会使政治冷淡在一定程度上得到缓解。
(六)政府与公民的交流方式更为直接 从政府的角度来看，政府将会有更便利的渠道在更广大的范围内收集 社会各阶层的意见，获得信息反馈。而且这些信息可以以最直接的方式获得，避 免了经过多层过滤使得信息失真情况的发生。网络的快速信息传递既使公众的信 息反馈速度大大加快，也使得政府对问题的回应速度大大加快。网络还使民众与 高层政府官员的直接对话已经不再是不可及或偶然的事情，网络使公民和政府实 现了没有中间环节的直接沟通，它必将有利于矛盾的化解，密切政民关系，从而 增进社会稳定。
(七)政府在保障国家安全上面临的新问题 在网络经济时代，给国家安全带来威胁的不仅来自于有形的世界，更 危险的是来自于无形的电子虚拟世界。随着信息技术和通讯技术的日益融合，网 上信息交换、贸易、购物、娱乐甚至聊天，可以发生在任何国籍的个人或组织之 间。在电子空间，国家间的边界变得越来越模糊。恶意的网上“黑客”运用普通的 个人电脑和网络技术，寻找计算机系统和信息交换系统的弱点，非法截取或篡改 数字信息，破坏系统的正常运作，甚至捣毁整个系统。网络的滥用已经对国家安 全构成了新的威胁，政府必须采取措施保障国家网络和重要信息设施的安全。
1996年7月，美国下达了关于保护重要设施的总统令(Presidont＇s Commission on Critical Infrastructure Protection)。1997年10月提交了一份关于如何保护美国信息 设施的报告，探讨用多种方法保证国家信息基础设施的安全。一方面，政府部门 加强监控，并严厉打击任何破坏活动。另一方面，鼓励各行业监控自己的系统， 从而提高整个信息基础结构的安全性。(注：
See:http://www..pccip.gov/summarg.html.)国家安全问题，一直是许多国家不敢轻 易放宽对EDI限制的重要因素，没有一个良好的解决办法，这一局面改观的步伐也不会太快。
(八)政府对公共安全和个人安全的保障面临的新问题和更灵敏的预 警机制的建立 电子空间朝什么方向发展，将由集体的愿望和努力决定。能否使网络 技术向有利于社会和公众的方向健康发展，取决于我们对网络技术发展的有效推 动和对网络技术滥用的有效控制。目前网络滥用者时常骚扰个人的电子信箱，商 业机密在网上失窃或传输数据被篡改，个人信用卡资料被截获和盗用，使个人隐 私、名誉、商业交易的可信性、可靠性都面临着威胁和困扰。政府和组织投入巨 资推动和研制加密技术，以期保证网上交易和数据传输的安全性和可靠性。虽然 加密技术的推广还存在技术和政治等方面的问题，但它必将给公共安全和个人安 全保障提供较适宜的技术手段。政府对公共安全和个人安全的保障的范围必须随 着网络化的发展向电子世界这一虚拟空间扩展，而保障的技术手段要求则更高， 难度更大。网络化为政府收集、分析和传播信息提供了更加便利的条件。政府必 须有效地利用这些资源，建立全国性的信息统计分析机构和完善的信息处理系统， 健全预警机制，为预防社会问题的发生和蔓延提供信息支持。
(九)政府对改善经济的不均衡发展将负有更大的责任 网络经济的重要特征就是信息资源的共享，它要求的是一体化的模式。
网络越大，网络各部分的运行效率和潜在功能越是加倍增长。更广泛的覆盖面和 更多的参与者是网络经济发展的先决条件。只有在每个人都参与的情况下，市场 机制才能更有效地运作。谁拥有先进的信息交换手段，谁才有资格成为国际贸易 伙伴，而信息基础设施薄弱的国家或地区将被排除在网络经济之外。政府必须对 不发达地区投入更大的力量，使他们具备与外界进行信息交换的信息基础设施。
经济发展的不均衡只有政府运用它的行政力量才可以改善。
(十)政府要投入更大的力量致力于人力资源的开发 如果传统经济是一种自然资源和制造业的国别经济的话，网络经济就 是倚重信息资源和金融服务业的全球化经济。在美、日等发达的工业化国家，生 产过程中自然资源和人力资源的地位正在发生逆转。新技术正在改变生产过程中 脑力劳动和体力劳动的构成，与直接劳动相比，间接劳动的比重在不断增加。技 能含量较少的工种正在消失，知识工人成为劳动力需求的热点。在信息网络覆盖 全球、无国界经济蔓延的新条件下，资本已经越过了国界，不同国家的资本费用也在趋同，除了劳动技能外，生产过程的每一个要素在世界各地都可以同样存在。
吸引资本进入本国市场的最富竞争力的因素，就是劳动 四、政府所面临的冲突与抉择 (一)全球经济一体化所带来的巨大机遇与民族工业发展的冲突 电子商务的发展要求对电子商务的征税管辖权做出明确的规定，以避 免双重或多重征税。美国在《全球电子商务纲要》中号召各国政府尽可能地鼓励 和帮助企业发展Internet的商业应用，建议将Internet宣布为免税区，凡无形商品(如 电子出版物、软件、网上服务等)经由网络进行交易的，无论是跨国贸易或是在 美国内部的跨州交易，均应一律免税。对有形商品的网上交易，其赋税应按照现 行规定办理。1998年5月14日，Internet免税法案在美国参议院商业委员会以41票 对0票的绝对优势通过。同年5月20日，美国又敦促132个世界贸易组织成员国的 部长们达成一致，通过了Internet零关税状态至少一年的协议，使通过Internet进 行国际贸易的企业能够顺利地越过本国国界，在其他国家抢占市场。零关税对发 展中国家意味着保护民族幼稚工业的最有效的手段——关税保护屏障将完全消 失。电子商务的巨大商机与民族工业发展的冲突如何解决，政府必须做出正确的 抉择。如果我们既不想丢弃这个发展机遇，又想保护民族工业的话，我们的选择 只有一个：政策上给予大力支撑，积极推动本国电子商务的发展。
(二)个人隐私自由、商业安全交易保护与国家公共安全管理之间的冲 突 加密技术会保障交易安全和个人安全，然而关于加密方法的辩论却令 人们感到茫然。原因在于，加密在保护合法者的同时也保护了非法者。加密既保 护了在线购物者也保护了色情作品；
它确保了合法的国际贸易，也保护了非法的 毒品贩子。问题的核心在于“密钥重获”。“密钥重获”是指，建立一个这样的系统：
政府在适当的时候能够打开密码(如接到了法院的指令)，这受到了公民自由提倡 者和信息产业者的强烈反对。他们关注的是公民隐私权和企业的商业秘密问题。
政府是否值得信任，政府机构将有权力滥用的可能，而且权力滥用的问题在现实 中是经常发生的。这是一个涉及公民的隐私权和公民自由的政治问题。政府需要 解决的是，如何在这两者间找到一种平衡，使我们既不侵害公民的隐私权和企业 的商业秘密，又能维护正当的商业和社会秩序。
(三)本国政治文化传统与外来文化的冲突数码化或称数字化，意味着把任何形式的信息—文字、音响、图像转 化为二进制的数字语言，可以从地球上任何一个地方以光的速度无限量地向另一 个地方传输。政府对信息的垄断已经不复存在，信息网络、卫星电视等传输的信 息正穿透各国的边界，政府的各种检查制度将显得苍白无力。在信息技术高度发 达的今天，政府将无法限制本国公民接受外来的思想和文化。数字技术和Internet 将会导致以学生为中心的全球化学习基础结构的建立，高等教育已经不再局限于 某个实体大学。由一批知名大学、数字媒体、软件开发商和出版商组成的没有围 墙和房舍的电子虚拟大学将应运而生，它的学生遍及世界各个角落。网络化使文 化交流变得更方便、更深刻、更广泛，而各国政治传统和历史文化传统的差异将 会引起社会政治思想和文化的混乱。政府要采取适宜的措施，达到既保持本国文 化的主流地位又不妨碍日益加深的国际文化交流的目的。寻找这样一条途径，似 乎比我们想象的要困难得多。
如何利用网络来重构社会文化，这很困难但很重要。我们无法只选择 网络经济所带给我们的益处，但我们却可研究预见可能出现的问题，并采取相应 的对策。我们既不能因噎废食，也没有捷径可走，只有面对所有的一切——积极 的与消极的，寻求最佳的解决办法。
作者：
南开大学法学院政治学系
