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加快继续教育发展的对策研究
加快继续教育发展的对策研究 摘要：本文针对天津市继续教育发展的现状与问题，借鉴国内外继续教育发展 的有益做法，按照天津教育规划纲要对继续教育发展的要求，从发展的指导思想、 基本原则、发展目标、基本任务、基本思路、重点任务和保障措施方面提出“十三 五”期间天津继续教育发展的对策与建议。关键词：继续教育；
发展思路；
体制机制；
对策建议 积极发展继续教育是党中央、国务院做出的重大战略决策[1]。多样化多 层次发展继续教育是市委、市政府做出的重要战略部署[2]。继续教育是终身教 育的重要组成部分，是持续造就全社会高素质劳动者，促进经济社会进步和实现 人的全面发展，促进教育公平和社会和谐的教育类型。中央把京津冀协同发展确 定为重大国家发展战略，确立中国（天津）自由贸易试验区、国家（天津）自主 创新示范区，为天津发展提供了千载难逢的黄金战略机遇期,也对天津继续教育 的发展提出了新的更高的要求。继续教育要主动适应经济社会发展的新常态，就 必须把转变发展方式和结构调整摆在更加突出的位置，向改革开放要不竭动力， 向体制机制创新要强大活力，努力实现更高质量、更高水平、更高效益的跨越式 发展。
一、发展现状与主要问题 目前，本市已有面向近二百万人的较高水平的学前、基础、职业和普通高 等教育体系，而面向千万人的继续教育体系还是较低水平的。“十二五”期间，本 市学历继续教育、非学历继续教育和社会生活教育都取得了相当的发展，同时也 存在着一些发展中需要进一步完善的环节和亟待解决的突出问题，继续教育相对 落后的状况并未发生根本改变。
（一）继续教育现状 第六次全国人口普查数据显示，2010年本市6岁以上人口平均受教育年限 为10.2年，位居全国第3；
具有大专及以上文化程度的比例为18.3%，位列全国第 3；
每10万人口中拥有大学文化程度的人口数为17480人，位列全国第3[3]。《中 国继续教育发展报告2012》首次发布依据三个维度18项指标做出的31个省市继续 教育综合发展水平评价报告，本市综合发展水平位居第4，排第二方阵。其中， 人力资源存量维度位居第3，继续教育机会维度位居第4，继续教育资源维度位居第11。《中国劳动统计年鉴2013》显示，2012年天津就业人员拥有大专及以上文 化程度的比例为27.77%，位列全国第3。截至2014年底，本市从业人员继续教育 年参与率已达到70%（2015年目标是70%，2020年目标是80%），提前一年实现 《天津教育纲要》阶段性目标[4]。
（二）继续教育存在的主要问题 1.继续教育综合实力不强 前已述及，本市继续教育综合水平位居31个省市第4，处在第二方阵。但 是，必须清醒地看到，与前3位处于第一方阵的沪京吉相比，还存在较大差距。
天津综合得分为0.77，分别低于沪京吉2.25、1.48和0.58个百分点。这一差距远大 于本市与排位第5、6、7的浙江、新疆和重庆的0.04、0.12和0.25的差距。特别是 本市在继续教育资源维度位居第11，更是明显与天津城市地位不符。本市继续教 育还存在着以下“短板”：一是，本市成人参加学历教育比例过低。2010年，本市 成人大中专在校生占15岁以上人口的比例位居全国第6（居直辖市末位）；
成人 本专科在校生占高等教育本专科在校生的比例位居第27；
职工参加本专科教育的 比例在27个省市排位倒数第4。二是，成人高校教师研究生比例过低。成人高校 教师研究生比例的全国平均水平为19.8%，天津在低于平均值的15个省市中位居 第4，甚至低于广西、江西等省市。三是，成人培训率不高。2010年，本市15岁 及以上人口参加非学历教育培训的比例位居全国第7，职工全员培训率在27个省 区市中位居第5。四是，成人高校（学院）规模效益偏低，在校生呈下滑趋势。
2013年，14所独立设置的成人高校在校生校均规模仅790人；
55所普通高校成人 教育学院在校生校均规模仅1136人。2013年与2009年在校生相比，电大开放教育 下降3%，55所普通高校成教学院和14所独立设置的成人高校总体下降5%，与本 市强劲的高层次人才需求明显不相适应。
2.继续教育法治建设滞后 综观本市继续教育的法治建设，存在三个突出问题,成为本市依法积极发 展继续教育的制度性障碍。一是，本市人大常委会2002-2014年先后颁布的继续 教育法规多是针对某一类职业或某一群体的立法，不具有普适性，缺乏上位法的 统领和支持，特别是在终身教育方面的立法还尚未进入立法规划，距实现到2020 年完善终身教育体系的目标还有相当长的路要走。二是，随着经济社会的快速发 展和继续教育观念的更新，已有的继续教育法规需要修订完善。三是，存在有法 不依、执法不严、违法不究的现象。如《天津市职业教育条例》（2007年7月1日起施行）规定“,企业应当按照不低于职工工资总额的1.5%足额提取职工培训经 费”，而2010年天津市职工教育经费占职工工资总额的比重不足1.46%，在全国31 个省市排位第19，却无人问责。
3.缺乏统筹管理和龙头带动 目前，本市70多所成人高校，规模效益明显偏低。在发展方式、办学层次、 资源利用等方面，还没有从传统的继续教育发展方式中转变过来，缺乏开放协同、 集约集成、共享共赢的现代继续教育意识和治理体制机制。其根本原因在于集中 统一领导的缺位，既没有建立起坚强有力统筹协调的管理体制，也没有按照市场 竞争机制合理配置继续教育资源。本市继续教育载体众多，但“有体无系”。承担 高等学历继续教育任务的电大、普通高校成人教育学院、网络学院、高自考、独 立设置的成人高校等，各自为战，功能交叉，无序竞争,系统整体功能弱化；
承 担非学历继续教育任务的教育机构林林总总，缺乏有效的组织与分工，高端培训 匮乏,中低端培训质量不高[5]；
学历继续教育之间、非学历继续教育之间、学历 与非学历继续教育之间缺乏有效的纵向衔接和横向沟通，彼此难以实现学习成果 的互认和转换。上述结果,严重影响了继续教育的有序发展和有效运行，极大制 约了继续教育服务经济社会发展能力和水平的提升。
4.公共财政投入明显不足 2010年全国继续教育统计数据显示，本市成人教育财政性经费占财政性教 育总经费的比例位居第7；
继续教育预算内教育经费占教育预算内经费的比例位 居第8；
成人教育经费支出占教育总支出的比例位居第9；
继续教育事业经费支出 占教育事业经费总支出的比例位居第8；
职工教育经费占职工工资总额的比例位 居第19。2006-2011年，本市各级各类教育财政性经费总投入增长了347.26%，年 均增长69.45%。普通高校国家财政性教育经费投入增长268.90%，年均增长 53.78%。成人高校国家财政性教育经费投入增长了143.78%，年均增长28.76%， 较本市财政性教育经费总投入的增幅低40个百分点，是各类学校投入增长幅度最 低的，其中低于普通高校增幅25个百分点。特别是，从本市生均占有国家财政性 教育收入经费来看，2009年普通高校约为0.72万元，成人高校仅为0.051万元，相 差14倍。2011年普通高校生均占有经费约2.67万元，成人高校仅为0.164万元，差 距拉大到16倍，明显反映出教育经费分配比例失衡、成本分担机制不合理。成人 高等学历教育是国家高等学历教育的重要组成部分，是提高从业人员学历水平的 主渠道。本市成人高校公共财政投入的严重不足，是导致继续高等学历教育水平 不高、能力建设弱化、不能协调发展的重要原因。综上所述，加强继续教育的顶层设计，明确“十三五”期间加快继续教育发展的基本思路、目标任务和政策措施， 切实有效地解决制约继续教育发展的突出问题，率先实现继续教育现代化,是“十 三五”规划时期艰巨而紧迫的战略任务，对于打造本市经济和生态两个升级版， 促进社会建设和文化建设，满足全体市民生产生活多样化需求，建设美丽天津都 具有重要意义。
二、加快发展继续教育的总体要求 （一）指导思想 以邓小平理论、“三个代表”重要思想和习近平同志系列重要讲话精神为指 导，深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻党的教育方针，主动适应本市经济社会 发展和人的全面发展需求，落实科教兴市和人才强市战略，坚持终身学习、人人 学习和人人成才的理念，以率先基本实现继续教育现代化为目标，以服务完善终 身教育体系、建设学习型城市和人力资源强市为主线，以改革创新为动力，以现 代信息技术为支撑，加快发展继续教育，促进教育公平，不断提高广大社会成员 的能力与素质。着力深化体制机制改革，统筹发挥好政府与市场的作用，系统设 计和大力优化现代继续教育体系架构、结构布局和管理体制与运行机制；
着力扩 大继续教育资源，积极推进优质资源建设与共享，不断优化办学和服务体系；
着 力建立健全质量保障体系，创新人才培养模式，不断提高教育教学质量；
着力加 强制度和法规建设，强化依法治教、规范管理和督导评估，构建灵活开放、高质 量高水平的继续教育体系，推动全民学习、终身学习的学习型城市建设，为建设 美丽天津提供有力的人才支撑[6]。
（二）基本原则 坚持解放思想、更新观念。解放思想、实事求是、更新观念、与时俱进， 是改革发展创新的前提和先导，发展继续教育尤其如此。牢固树立终身学习理念， 贯彻落实继续教育战略地位，摒弃鄙薄继续教育观念，破除制约改革发展的思想 桎梏。坚持把满足经济社会发展和广大人民群众多样化学习需求作为继续教育的 根本出发点和落脚点，服务社会，惠及民生，促进人的全面发展，促进社会公平。
坚持更高标准，科学发展和谐发展率先发展，大胆吸收和充分借鉴国内外发展继 续教育的有益做法，以更大的勇气和力度不断开创继续教育发展的新局面。坚持 政府主导，市场引导。充分发挥政府在发展继续教育事业中的主导作用，强化各 级政府和部门统筹协调和规范管理责任。加大各级政府对继续教育投入和政策的 支持力度，加强继续教育发展的顶层设计，完善体系建设、管理和运行的法规和基本制度，推动全社会积极参与继续教育，促进行业、区域和城乡之间继续教育 的协调发展。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，依据市场规则、市场价 格、市场竞争实现继续教育资源配置的效益最大化和效率最优化。扩大继续教育 院校、机构面向市场需求办学的自主权，进一步解放和发展继续教育生产力，进 一步解放和激发发展继续教育的社会活力。坚持完善体系，优化结构。以加快建 设和完善现代继续教育体系为核心，加强龙头载体、骨干载体和基础载体建设， 全面增强体系的系统功能和发展能力。大力优化继续教育布局、层次和规模结构， 促进职前教育与职后教育有效衔接，促进学历教育、非学历职业技能培训和社会 生活教育的协调发展。创新办学和服务体系，优化专业、课程和项目设置，进一 步提高继续教育的针对性和实效性。坚持科学的质量观，着力加强质量标准和评 价体系建设，促进规模、结构、质量、效益协调发展。坚持改革创新，扩大开放。
以体制机制改革创新为重点，深化人才培养模式、办学和管理体制改革，深化质 量评价和考试招生制度改革，深化教学内容、方法、手段改革，建立学习成果认 证、积累和转换制度，为学习者多样化成才和全面发展搭建终身学习“立交桥”。
以现代信息技术为引领，带动继续教育现代化，推进先进教育技术手段与继续教 育教学的深度融合，完善终身教育公共服务平台，发展大众化数字学习、灵活学 习和泛在学习。坚持扩大开放、深度开放，把继续教育根植并融入经济社会发展 之中，创新资源开放与共享服务机制，创新对外交流与合作机制，走出一条开放 灵活、合作共赢的天津特色继续教育发展之路。坚持依法治教，规范办学。加强 继续教育制度和法规建设，依法完善学校章程和制度。加强普法教育，冯雪飞牛 阿娜：加快天津继续教育发展的对策研究依法办学，依法治教，依法治校，依法 维护教育者、受教育者合法权益。落实教育执法责任制，规范管理，强化监督、 评价和检查，规范办学和服务行为。
（三）发展目标和基本任务 《天津教育纲要》确立的到2020年教育及其继续教育发展的主要目标是， “率先实现教育现代化，率先形成学习型社会，率先建成人力资源强市，教育发 展的主要指标达到发达国家的平均水平”；
“形成完备的现代终身教育体系，实现 惠及全民的公平教育，坚持教育的公益性和普惠性，建立充满活力的教育体制”；
继续教育要完善管理体制和体系结构，加快现代化进程，构建终身学习“立交 桥”；
新增劳动者平均受教育年限达到15.5年，从业人员继续教育年参与率达到 80％以上。根据上述目标和新形势、新变化提出的新要求，“十三五”时期全面发 展继续教育的基本任务如下。1.积极发展学历继续教育 面向有接受中等或高等教育意愿的社会成员开展相应的学历继续教育。改 革发展成人中等学历继续教育，为初高中生提供知识补偿教育和技能教育，增强 其发展能力和就业能力。积极发展高等学历继续教育，加强应用型、复合型和创 新型高层次人才培养。建立以提升发展能力和职业能力为导向的专业学位研究生 培养模式，研究生层次教育达到一定规模。积极推进高等学校网络教育和远程开 放教育改革发展，改革完善高等教育自学考试制度，加快成人高等教育综合改革。
到2020年，继续高等学历教育在校生总规模达到20万人以上。
2.大力发展职业导向的非学历继续教育 面向从业人员，以及有创业、择业、转岗需求人员和就业困难、失业人员 开展相应的职业教育培训，使他们在职业道德、文化知识、专业技术和实践能力 等方面满足相应岗位的要求。加强对党政、企业和社会机构管理人才的继续教育 培训，到2020年，每人每年接受教育培训的时间累计不少于12天或72学时。加强 企事业单位全员培训，特别是加强技能型人员、一线经营管理人员和新进员工的 岗位培训，到2020年，企事业单位员工培训的年参与率达到80%以上。加强农村 劳动力实用技术培训，重点开展农村发展带头人、农村技能服务型人才、农村生 产经营型人才和新型职业农民的实用技术和专业技能培训，到2020年，农村居民 培训的年参与率达到40%以上。加强外来务工人员、待业人员、失业人员的职业 技能培训，帮助他们掌握在城市和非农产业就业的基本知识和职业能力。到2020 年，上述各类人员都有机会和条件参与相应的职业教育培训。
3.深入开展社会生活教育 面向各类社会成员开展形式多样的道德规范、科技文化、文明生活、休闲 文化和健康教育，满足人们日益增长的精神文化生活和幸福生活的需求，满足其 多样化、个性化的终身学习需求。重视发展老年教育、残疾人教育，积极开展青 少年校外教育。到2020年，城乡社区成员参与社区教育的比率达到60％以上。
三、继续教育发展的基本思路 今后和“十三五”期间，天津继续教育发展采取“三步走”策略：第一，到2016 年完成天津继续教育体系的顶层设计和布局，深化改革和创新管理体制和运行机 制，启动重点建设计划和工程项目；
第二，到2018年形成天津继续教育的基本框架体系，在新的管理体制和运行机制下，切实推进重点建设计划和工程项目取得 阶段性和实质性进展；
第三，到2020年，形成结构合理、功能强大、覆盖全面、 运行顺畅的现代继续教育体系，高质量完成天津继续教育发展目标和各项既定任 务，实现从业人员的继续教育参与率达到80%以上，继续高等学历教育在校生规 模增长40%，职业技能年培训量较“十二五”末提高50%，市民学习总量翻一番， 实现继续教育现代化。“十三五”期间，天津市继续教育按照“12345”的发展思路， 全面推进继续教育跨越式发展。即：实施1个行动计划（优化继续教育体系结构 行动计划），建立2个市级机构（学习型社会建设和继续教育促进委员会、终身 学习指导服务中心），实施3个重大工程（终身教育学分银行、继续教育信息化 发展和市民素质提升工程），建设4个重点项目（老年开放大学、继续高等学历 教育重点学科、终身学习协同创新工程中心和继续教育国际化发展项目），落实 5项保障措施（组织领导、法律政策、经费投入、督导评估和发展环境保障）。
作者:冯雪飞 牛阿娜单位:天津广播电视大学
