社会政策的论文 浅谈中国社会政策论文

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浅谈中国社会政策论文

【关 键 词】社会政策/社会预期/中国社会政策 一、社会预期的实现需要社会政策 预期是指人们根据已知的信息，对未知的情景作出判断的一种能力。

有经济学者认为，社会预期是指人们对未来社会经济发展状况和个人处境所做的 估计和评价。它包括人们的收入预期和消费支出预期等。①笔者认为，对社会预 期可做如下认识：首先，从社会预期的主体看，有国家的社会预期和公众的社会 预期，国家的社会预期处于统率地位，公众受着国家社会预期的影响，而公众的 社会预期也作用着国家社会预期的实现。其次，从社会预期的周期来看，有当下 的社会预期和未来的社会预期，未来的社会预期居于长期的战略地位，而当前的 社会预期是实现未来的社会预期的重要步骤。政府作为公权力的代表，通过实施 各种公共政策，引领着社会的发展目标和前进方向，因此，社会预期的实现与政 府的政策导向和执政理念是息息相关的。而公众对社会的发展如果有着良好的预 期将促进社会的良性运行;而一个公众预期悲观的社会，显然不利于社会的良性 运行和有序发展。

1970年代末中国实行改革开放政策以来，为改变落后的国民经济状况， 实现共同富裕，建设小康社会和和谐社会以及在21世纪中叶达到中等发达国家水 平，我国在以经济建设为中心的指引下，采取了诸多实现经济增长的手段。众所 周知，经济增长的三种方式是消费、投资和出口。有研究表明，目前中国已经是 典型的出口导向型的经济增长模式，且依靠投资拉动经济增长的比重也愈发突出。诚然，中国通过投资和出口这两种主要的经济增长手段，实现了经济的高速增长。

经济的高速增长为解决发展中存在的诸多社会问题，如贫困、失业、教育、社会 保障、住房等等民生领域提供了财力支持，也可以说经济增长是达致社会预期的 必要手段和举措。

然而，就经济增长模式而言，单纯地依靠出口和投资也存在着弊端：
对于以出口为导向的经济增长模式来说，一旦国际市场对中国产品的需求出现萎 缩，必然引发国内增长速度快速下滑。②就投资来说，有研究表明，我国经济增 长主要是政府投资、房地产业投资和能源、设备等生产资料生产部门投资拉动的 结果。民间投资、居民消费启而未动。也就是说，中国的投资结构存在着失衡现 象。③ 总的来看，目前中国的经济增长方式存在着两个突出问题：一是内需 迟迟无法成为经济增长的第三支重要力量和经济增长的充沛动力，国内消费市场 的低迷现象依然存在。孙立平认为内需不足的原因与滞后的城市化、制度的不确 定性和收入结构的不平衡三个重要的结构性因素相关。二是经济增长还未很好地 转化为经济发展和社会发展，如日益扩大的贫富差距现象、中间阶层规模发展迟 滞、社会保障体系不健全，致使国家的社会发展目标并没有达到预期的效果，社 会学所言的“有增长而无发展”的困境也横亘在中国社会面前。也就是说，单靠经 济政策无法达致全面、有效的社会预期的实现，故而我们还必须依靠完备的和强 有力的社会政策促使社会预期的实现。简言之，一方面，通过社会政策来弥补和 纠正经济政策的不足;另一方面，依靠社会政策的完善和强化，助推社会建设的 顺利前行，进而达致社会预期的实现。

关于社会政策的内涵和外延，国内外学界有代表性的看法有如下几种。

社会政策的首创者瓦格纳认为，社会政策是“运用立法和行政手段，以争取公平 为目的，清除分配过程中的各种弊害的国家政策。”④英国社会政策大师马歇尔 把社会政策定义为“关于政府行动的政策，即政府通过向市民提供服务或收入， 从而对他们的福利产生直接的影响。”⑤另一社会政策大师蒂特马斯则认为，社 会政策是一种以社会问题为取向，以问题解决为导向，目的在于改善公民福利、 引导社会变迁的积极的制度设置。⑥张敏杰认为，社会政策是一个政党或国家为 实现某个历史时期的路线、任务，达到一定目的而在社会生活和社会活动方面实 施的有关行动准则。⑦吴忠民认为，社会政策是指以公正为理念依据，以保证民 众的基本权利、提升民生水准、增进社会的整体福利、保证社会安全为主要目的， 以国家的立法和行政干预为主要途径而制定和实施的一系列的行为准则、措施、法令、条例的总称。⑧社会政策的主要领域有社会保障政策、公共医疗卫生政策、 住房政策、教育政策、劳动就业政策、社会福利服务政策以及针对专门人群的社 会政策体系，可见社会政策与个体的生命历程息息相关，也关涉个体福祉水平的 高低。

综合以上学者对社会政策的研究，社会政策包括如下特征：社会政策 属于政府的一项公共政策;社会政策具有一定的社会价值观，尤其是具有公平的 价值理念;社会政策通过收入再分配、健康和福利服务以改善和提高公民的社会 福利;社会政策通过法律法规、条例、措施等具体实施。与其它公共政策相比， 社会政策最大的特点之一是其直接作用于社会成员的实际利益，与家庭、社区、 组织和阶层关系等方面关系密切，并对社会发展有着直接影响。

社会政策起始于西方国家，在历史发展的紧要关头，西方国家通过实 施相关的社会政策，缓和一国的社会矛盾，并推动一国的社会发展。西方国家是 如何通过社会政策来推动社会预期的实现，并规避发展中存在的问题的，我们将 在下面进行论说。

二、社会政策有助于提升社会预期 社会政策是在西欧封建制度解体、商品经济迅速发展、社会从传统社 会向现代社会过渡的过程中形成的，并且在社会实现工业化、城市化的过程中得 到了进一步的发展。⑨社会政策自诞生之日起，其基本的价值诉求就是解决社会 问题，促进社会的和谐、有序发展。西方国家的经验将有助于我们从社会政策的 视角理解社会预期如何能更好地达致。

有学者认为，西方社会政策的发端最早可追溯到1601年英国的《伊丽 莎白济贫法》(即旧《济贫法》)。从16世纪至17世纪，英国地主贵族通过大规模 的圈地运动，造成大批流离失所的贫民、乞丐和流浪者，以至无论在乡村还是在 城市，屡屡发生区域性骚乱，间或大规模的起义。此前，由教会和私人以定期和 不定期方式进行的救助越来越难以应付大批的无家可归者、失依儿童、贫困者。

为解决这些社会难题，1601年，英国颁布了《伊丽莎白济贫法》。该法的主要内 容有：为有劳动能力的人提供劳动场所;资助老人、盲人等丧失了劳动能力的人， 为他们建立收容场所;组织穷人和儿童学艺等。《济贫法》对后来欧洲各国通过 社会政策实践以应付本国危机发挥了示范效用。此法虽然被后人诟病为给受助者 带来了耻辱烙印，但为解决当时严重的社会矛盾、稳定社会秩序起到了重要的作 用。欧洲大规模的社会政策实践是在19世纪工业化的促进下发展起来的。

我们以德国为例来阐述在工业化阶段社会政策是如何登上历史舞台，并提高社会 预期的。伴随工业革命的发展，至19世纪后期，德国的煤矿、铁矿、采矿等已跃 居欧洲国家之首。然而经济的发展并没有改善工人阶级的状况，他们的劳动条件 极其恶劣，工伤事故和职业病激增，因事故、疾病等原因丧失劳动能力的工人也 得不到任何的生活保障。在马克思主义革命理论的推动下，德国工人阶级为争取 自己的经济利益和劳动权益，与资产阶级展开了无数斗争。鉴于此，1871年，由 瓦格纳等组成的新历史学派提出了解决问题的新思路并成立了社会政策学会。该 学派认为德国面临的最危险的社会问题是劳工问题，主张国家必须通过立法，实 行包括社会保险、孤寡救济、劳资合作以及工厂监督在内的一系列社会政策措施， 主张走调和劳资关系的道路。

德国首相俾斯麦采纳了新历史学派的部分主张，并于1883年颁布了 《疾病社会保险法》，后又出台了《工伤事故保险法》、《老年和残障社会保险 法》等。由此，以缓和劳资冲突、解决社会问题为导向，诞生了社会政策这个工 具。后来欧洲其他国家纷纷效仿德国，开始了关于社会政策方面的立法。这些举 措缓和了阶级冲突，促进了社会整合，并推动了欧洲工业化的发展。

如果说德国把社会政策作为政治工具来治理新生德国面临的危机的 话，那么美国是把社会政策当作反经济危机、社会危机的工具来运用实施的。

1929-1933年，资本主义世界发生了严重的经济危机，此次大危机给 美国经济造成了严重创伤。在美国经济危机期间，银行倒闭、企业破产、失业人 数剧增，至1933年，失业工人达1500万人，占全国工人总数的1/3，1/6的家庭靠 救济金度日。有人惊呼“资本主义将要寿终正寝”。在此背景下，以国家干预为理 论基石的凯恩斯主义取代了自由放任的自由主义，凯恩斯在其1936年发表的《就 业、利息和货币通论》中阐述了国家干预经济理论、有效需求理论等，并就社会 保障问题、消除贫民窟、实行累进税制、实行最低工资法等提出了政策主张。时 任总统的罗斯福采用了凯恩斯的建议，在农业方面颁布了《农业调整法》，工业 方面实施了《全国工业复兴法》、《全国劳资关系法》，并通过了《民用工程紧 急救济法》、《紧急救济拨款法》、《社会保障法》等。美国通过实施这些社会 政策，成功地避免了经济危机的深度破坏，后来其他资本主义国家纷纷效仿，整 个资本主义得到了挽救。

二战后，经过战争创伤的欧洲国家经济凋敝、民不聊生、社会倒退，社会重建就成为横亘在政府社会面前的难题。但是战后至1970年代，欧洲国家又 迅速崛起，可以说，其背后的原因与社会政策的实施是分不开的。这个阶段也是 社会政策发展的辉煌期，此以西方国家纷纷建立福利国家为标志。福利国家的主 张则为二战中的英国所倡。

1941年，丘吉尔政府成立了由贝弗里奇领导的社会保险和救助委员会， 以研究战后英国重建问题。1942年，该委员会提交了一份题为《社会保险和相关 服务》的报告，又称《贝弗里奇报告》，目的是要消除社会中的“五大病害”：匮 乏、疾病、无知、肮脏和懒惰。报告的设想不仅仅是扩充和改进已有的社会保险 计划，而且要在战后建立一个新的、统一的、综合的和基本上涵盖全体人民的社 会保险体制，以取代旧的国民保险计划。该报告的出台被英国情报部看做是支持 战争的方式，提高了英国民众抗击法西斯德国的凝聚力。此报告为战后英国福利 国家的形成和发展奠定了基础，从1944年至1948年，英国相继颁布了《就业政策 白皮书》、《教育法案》、《家庭津贴法案》、《国民保险法案》、《国民健康 服务法案》等一系列社会法。继英国后，北欧及其它西欧发达国家，从20世纪40 年代后期也纷纷效仿英国模式实施社会福利政策，建设自己的福利国家。历史证 明，这些社会政策的实施，为战后西欧和北欧国家的经济腾飞提供了坚实的社会 基础和民众基础。

社会政策的发展轨迹表明，社会政策是政府面对社会转型所带来的一 些社会问题，如贫困、劳资冲突、失业等问题而创造的一种治理方略和减震机制;
此外，社会政策的发展史也表明，社会政策不仅有利于社会的稳定和社会秩序的 良性运行，也为经济的发展提供了有序的社会环境。

三、中国提高社会预期的社会政策品格取向 一如上述，社会政策的发展历程昭示了这一道理：借助恰当的社会政 策，能为解决社会矛盾提供强有力的支持，社会政策有助于提升社会预期。为抵 抗市场的“侵袭”，中国也开始进行社会政策方面的建构。特别是在2006年中共十 六届六中全会上，“社会政策”这个概念第一次被写入中共中央全会的决定，这表 明党中央已从执政理念上重视了社会政策在社会发展、提高民生方面的重要性， 并加大了对教育、社会保障、医疗卫生、住房等最为基本的民生领域的社会建设 和财力支持。为提高社会政策的有效性，有学者提出“落实社会政策：要力度更 要精确度”⑩。诚然，落实好社会政策能更好地促进社会建设。但是笔者更认为， 在社会政策执行之前，就应该为建立有效的社会政策而努力，就应该保证社会政 策的公正性，此乃社会政策落实时具有力度和精确度的前提。正如经济学家吴敬琏教授认为市场经济有好的市场经济和坏的市场 经济之分一样，从简单的二分法来看，社会政策亦有有效的社会政策和无效的社 会政策之区分。如第一部分所言，社会政策的发展史也表明：上述国家在应对社 会危机、提高社会预期时，采取的就是一种较有效的社会政策。所谓有效的社会 政策，笔者认为是指彰显着社会的公平、公正，经济和社会发展成果能为社会公 众普遍共享，且有助于社会问题的解决，促进着社会预期实现的社会政策。反之， 无效的社会政策是指那些公平、公正性缺失，流于形式，无助于社会问题的解决 的社会政策。故而，为排解社会问题，满足社会需要，提高社会预期，我们应制 定和实施有效的社会政策。从西方国家社会政策的发展历史以及社会政策在解决 社会问题、提高社会的整合度中的作用来看，有效的社会政策需要具备一定的品 格，而且这些品格对于中国建设有效的社会政策亦具有重要的启示意义。

一是社会政策是公民身份而不是社会身份的体现。在社会政策大师马 歇尔看来，公民身份主要由公民的要素、政治的要素和社会的要素所组成。“公 民的要素由个人自由所必需的权利组成：包括人身自由，言论、思想和信仰自由， 拥有财产和订立有效契约的权利以及司法权利。……政治的要素，我指的是公民 作为政治权力实体的成员或这个实体的选举者，参与行使政治权力的权利。…… 社会的要素，我指的是从某种程度的经济福利与安全到充分享有社会遗产并依据 社会通行标准享受文明生活的权利等一系列权利。”(11)三大要素分别代表了公民 权利、政治权利和社会权利，它们总称为公民身份。公民身份的要义是凡是一国 之公民，均能平等地享受该国赋予的各种权利，而不是有选择地赋予特定的社会 成员和阶层。

依据公民身份理论检视中国城乡的社会政策，会发现这一事实：中国 的社会政策公民身份性不足，而社会身份性突出。改革开放前，国家在户籍制度 的基础上，按照城乡分割的原则，在城乡实施两套截然不同的社会政策体系。在 城镇，国家建立了一套以终身就业为基础的、由单位直接提供各种福利和服务的 社会政策体系。在这种社会政策体系下，国家对城镇国有企业职工实施了大包大 揽的劳动保险制度，为中国工人阶级提供了十分完整的社会保护，包括医疗服务、 住房、教育、养老，以及各种生活福利和困难救济。在农村，在集体经济的基础 上，建立了包括合作医疗制度、五保户制度等在内的集体福利制度。(12)改革开 放后，以城乡户籍制度为区隔的社会政策并未得到缓解。尽管城市的社会政策也 没有体系化，但不管是从面上还是从量上看它毕竟是明显存在的。从水准上讲， 毕竟国家进行了一定财力的投入，有了几十年的发展基础，比如社会保障、养老保险、公共医疗、职业培训等在城市都有了一定的规模和水平。同城市社会政策 相比，农村社会政策明显表现为种类少、覆盖面窄、投入力度小、水准低。(13) 以社会保障为例，1991～2001年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均 为15%，已经达到某些发达国家20世纪70年代的社会保障水平，而农村只有0.18%， 城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多。(14)由上可知，中国当前 的城乡社会政策并不是统一的和一致的，而是一种因城乡二元社会的差异而建构 的一种向城市严重倾向、而农村社会政策明显弱化的不公正的社会政策体系。而 农村社会政策的缺失，必定会降低为数众多的农民的生活质量，抑制农村的内需 拉动，妨碍和谐社会及新农村的建设，加剧城乡之间的各种差距。实则而言，在 城市内部也存在着差异性较大的社会政策，如行政单位、事业单位、企业、居民 之间因参加工作性质的不同，而享受的社会保障待遇均是不同的，这种“碎片化” 的社会政策显然影响着社会的公平、公正，也不利于社会的稳定。

二是社会政策需要体现着强制性。如上所述，社会政策是指由国家和 政府制定的一系列法律、法规、条例等，这体现的乃是社会政策的强制性特点。

国家作为一定社会生活的组织者和管理者，有着最为权威的力量，当国家借助于 法律，将一定时期、一定的社会政策行为加以规范，并使之对社会成员具有普遍 的约束力时，这种社会行为便会上升为一种社会制度。但是，我们不可忽视的是， 法律、条例、规定、草案、指导意见、办法等等，它们所具有的法律效力是不可 同日而语的，其中法律的权威性更高，它是一个国家意志的最高体现。

社会政策的发展史也是这一特性的体现。如德国和美国为解决当时的 社会问题、稳定社会秩序，无不是通过法律形式规定了雇主和雇员的缴费水平、 缴费方式以及各级政府的权责，此举确保了社会政策的顺利实施。反观中国实行 的相关社会政策，诸多社会政策是以条例、办法、意见等等形式出台的，如《农 民工参加基本养老保险办法》、《残疾人就业条例》、《关于进一步完善城乡医 疗救助制度的意见》。我们不可否认这些由国家政府机关颁布的办法、条例、意 见所具有的权威性和强制性，但是我们更应该关注其在实施过程中的有效性。如 关于农民工参加基本养老保险这一问题，就存在着用人单位不为农民工缴纳养老 保险的事实;再者虽有针对保障残疾人就业的条例存在，但残疾人在就业过程中 依然遭受着歧视。这种问题的存在与相关的办法、条例所具有的法律效力的薄弱 性是分不开的。另外，中国社会保障基金因缺乏强有力的法律监管，社保基金被 挪用、被挤占的现象频现报端。由是观之，一种社会政策的有效推行和贯彻，离 不开其本身具有的强制性。三是社会政策体现着公平、公正的价值追求。社会政策的公平、公正 的价值理念已经成为社会政策的伦理精髓，也是与经济政策以效率优先的最根本 区别。社会政策是以公平公正作为核心理念的，否则，它就没有在市场经济条件 下独立存在的必要。因为，正是由于存在着社会分化和社会矛盾，特别是贫富差 距和权利歧视，才需要有社会政策去调整和改革，才发展出维护人们的基本权利、 满足人们的基本需求的理论和政策。因此，就其本性而言，社会政策强调的是权 利的一致性、利益的公平性。也就是说，社会政策发挥作用的方向总是与社会分 化的趋势和市场作用的方向相反。(15) 对于公平、公正的认识，罗尔斯在论证其作为公平的正义观时，提出 了正义的两个原则：第一个原则是，每一个对其他人所拥有的最广泛的基本自由 体系都应有一种平等的权利。第二个原则是，社会的和经济的不平等应该这样安 排，被合理地期望适合于每一个人的利益;并且依系于低位和职务向所有人开放。

(16)换言之，对全体社会成员而言，大家都有同等的社会权利享受公正的社会政 策，即便社会政策有时会出现某些差异，出现某些不同等对待的情形，那也应当 是有助于社会弱势群体生活及发展状况的改善。

依照罗尔斯的观点审视中国的社会政策会发现，中国的社会政策在保 障公民的平等权利方面是不平等的，而且社会调剂原则也是不足的。以中国的最 低生活保障制度为例，2006年，中国共有城市贫困家庭1028万户，2241万人享受 了城市最低生活保障，平均保障标准为170元/人/月，共发放城市最低生活保障金 222亿元，人均补差83元/月。而在农村，2006年，共有2133个县(区)实施了农村 最低生活保障制度，有743万户农村贫困家庭、1509万人享受了农村最低生活保 障，人均补差33.2元/月，共支出42亿元。(17)可见，本来存在的城乡差距并没因 低保的实施而减小，反而有可能造成扩大局势。实则而言，在社会保障的其它领 域也存在着“城乡分治、一国两策”的情势，在教育、人口、就业、住房等领域同 样存在着因地区、城乡、性别、职业等不同而实施着碎片化、多样化的社会政策。

四是社会政策需要公民参与。公民参与是指一个国家的公民为表达和 追求自身的利益以各种直接或间接的方式参与到社会行动之中。王思斌在为莫泰 基所著的《公民参与：社会政策的基石》一书所作的《序》中指出：“认真地说， 公民参与是社会政策的精髓。这是因为，任何社会政策都是涉及广大民众的，特 别是社会的弱势群体，社会政策应是以保护他们的起码利益为目的。”“民众也是 社会政策运行的主体，社会政策的执行常常需要施政者与影响对象之间的密切合 作。”“由于上述原因，民众参与社会政策的制定过程就显得十分必要。这不但可以加深他们对政策意义的理解，而且会使他们知道政策何以如此，而不是另外一 种形态。这显然会增加他们配合政策运行的自觉性，对提高政策效率的意义也是 不言而喻的。”“既然社会政策是为民众或社会弱势群体的，那么没有他们的参与 何以成为社会政策。”(18) “政策绝不能仅仅理解成官方声称的目标，而且还包括广阔范围内的 所有参与者之间被模式化了的行为方式，这样人们才能够了解要发生的事 情。”(19)公民或其代言人通过参与社会政策的提案、评议、起草、制定、运行、 评估等环节，表达自己的意见和建议，发出自己的声音，这种行为彰显的也是公 民身份，也是公民知情权、参与权的尊重和政府以人为本的体现。此也有助于公 众对社会政策的认识、理解，对社会政策的运行也善莫大焉。我们看到，关乎民 生的《社会保险法》(草案)在全社会征求意见，全社会集思广益，为这部法律可 能存在的问题进行讨论，显而易见，公民的广泛参与为这部法律的完善提供了智 力支持。

反观另一面，中国当前群体性突发事件频繁，其产生的根源大致都与 公民表达机制不畅、参与渠道不通、权利得不到充分保护有关。应当承认，中国 在制定一些重要的同民众利益直接相关的政策时，如就业政策、医疗政策、失地 补偿政策、拆迁政策等，很少甚至没有让相关的社会成员参与以充分地表达意愿， 以至为以后的冲突和矛盾埋下了祸根。

五是社会政策具有一定的历史时空性。任何国家的社会政策的建立均 离不开特定的时空环境，随着社会的发展和政府执政方针的变化，社会政策也会 进行着调整和转变。自20世纪70年代西方国家发生“经济滞涨”以来，西方福利国 家的社会政策进行了改革和调整，以适应变化了的经济形势和社会需求，诸如第 三条道路、发展型社会政策、资产社会政策、投资型国家、福利多元主义等等理 论主张和政策实践在西方国家上演;而贝克、吉登斯等社会学家提出“风险社会” 理论之后，如何应对风险社会带来的挑战，也构成了社会政策研究的一个重要领 域。

在国际大背景下以及中国社会转型的特殊时期，中国社会政策的理论 主张和政策实践，一方面要借鉴西方国家社会政策理论主张，另一方面更要结合 中国的“地方性知识”，建构符合中国国情的社会政策理论，而对于不符合时代发 展的社会政策，我们应该及时加以调整、变革。以农村养老保险为例，1992年1 月3日，民政部下发《县级农村社会养老保险基本方案》，确定了20世纪90年代 中国农村社会养老保险的发展基调，具体包括指导思想和基本原则，保险对象及交纳、领取保险费的年龄，保险资金的筹集，交费标准、支付及变动，基金的管 理与保值增值，立法、机构、管理和经费等等内容。但是该方案实施以来，农村 养老保险的发展步伐一直在缓慢进行且有后退之势。据《2006年度劳动和社会保 障事业发展统计公报》显示，截至2006年末，全国参加农村养老保险的人数为5374 万人，农村养老保险基金累计结存354亿元。在1997年至今对农村社会养老保险 的清理整顿中，退保农民人数为2000万人左右。在中国农村老龄化日益严重，家 庭养老、土地养老日渐式微的情势下，构建一种彰显公平、公正以及公民身份的 农村养老保险制度尤为迫切。

四、余论 现代政府是社会公平、公正的主要维护者和践行者，社会政策则是一 种重要工具。鉴于此，中国政府应积极关注社会政策对经济发展、社会发展的积 极作用，通过经济政策和社会政策的协调发展和相互补充，共同推动中国社会的 良性发展。而国家如何使社会政策成为公民身份的体现，如何使公民积极参与到 社会政策中来，如何做到经济政策和社会政策的协调发展，均是我们有待研究的 问题。

另外，关于什么是有效的社会政策，有效的社会政策所具的品格有哪 些，还需要我们做进一步的探究，文中提到中国社会政策的品格取向所应具有的 几个方面是不是还有深化的空间等，都是我们要进行思索的。

再次，在经济全球化的今天，中国的社会政策理论与实践如何回应国 际社会带来的挑战也将影响着中国社会政策的品格取向。因为“经济全球化的发 展正在将社会政策的问题推向全球的层面，只要经济全球化的势头还继续发展， 各国社会政策中的问题就将越来越多地通过全球层面的对话来加以解决。”(20) 注释：
①丁宁宁：《如何启动社会预期》，《新华文摘》，1998年第1期。

②魏杰：《中国经济保增长的几个问题》，《中共中央党校学报》， 2009年第4期。

③曹文娟：《我国经济增长的结构性失衡》，《改革与战略》，2007 年第9期。④曾繁正：《西方国家法律制度社会政策及立法》，北京，红旗出版 社，1998年，第165页。

⑤Marshall, Social Policy, Hutchinson University Press,1965,P7。

⑥理查德·蒂特马斯：《社会政策十讲》，江绍康译，香港，商务印 书馆，1991年，第11～12页。

⑦张敏杰：《社会政策及其在我国社会经济发展过程中的取向》，《浙 江社会科学》，1999年第6期。

⑧吴忠民：《走向公正的中国社会》，济南，山东人民出版社，2008 年，第222页。

⑨杨伟民：《社会政策导论》，北京，中国人民大学出版社，2002 年，第128页。

⑩吴忠民：《落实社会政策：要力度更要精确度》，《中国社会科学 院报》，2009年6月2日第64期。

中国社会政策论文范文二：社会政策与中国社会发展 3 月5 日 ，温家宝在十一届全国人大三次会议上作政府工作报告， 谈及经济政策、收入分配、反腐、民生等诸多热点难点问题。其中，民生问题占 大量篇幅，比如“着力改善民生，加快发展社会事业”。

《中国社会科学》2004年第6期组织的以“科学发展观与社会政策”为 题的一组笔谈中，笔者发表了《社会政策时代与政府社会政策能力建设》一文， 指出“中国将迎来社会政策时代”，并在其他场合多次阐述过这种认识。

应时而生的“社会政策时代” 时代是一个“社会—时间”概念，它指的是某种社会在一个较长时间内 表现出来的重大特征。“社会政策时代”是指在一个国家或地区，以改善困难群体、 弱势群体和广大民众的生活为目的的社会政策普遍形成，并且作为一种制度被有 效实施的社会现象和社会发展阶段。

“社会政策时代”应该具有如下一些基本特征：第一，社会公正的理念被普遍认可。任何社会政策的制定都以一定的 社会公正的理念、福利思想为背景，这种思想常表现为人们对某些社会问题的关 注和对解决这些问题具有较为一致的价值判断。这样，社会公正的理念、对困难 群体的不利地位的关注在决策层和政府那里达成共识，于是，政府做出相应的制 度安排。

第二，出台覆盖面较宽的诸多社会政策。作为一种时代特征，社会政 策时代意味着在一段时间内有较多社会福利政策出台。开始，政府可能在最关键 的领域制定相关政策，对脆弱群体进行救助和支援，缓解社会中的张力。相继， 其他社会福利政策会逐渐地或较快地被制定，涵盖那些被认为是有利于表现社会 公正的领域，并表现出社会政策的群体效应。社会政策的较充分发展将影响到人 们日常生活的诸多领域。

第三，社会政策被制度化地有效实施。为了保障社会政策的有效实施， 必须有相应的执行政策的组织体系。一般的，这种组织体系并不局限于政府部门， 常常有民间组织的参与，实际是政府与民间的合作系统。此外，其运行及功能效 果具有可监测性。

“社会政策时代”是笔者根据中国经济社会发展的阶段性特点，并参考 一些发达国家工业化、现代化的经验而提出的一个概念。改革开放以来，特别是 20世纪90年代中期向社会主义市场经济体制加速转变以来，中国经济获得了持续 快速增长，社会财富大量增加。同时也在转型过程中积累了大量社会问题，其中 最明显的当属收入分配的两极分化，以及由此带来的社会基层民众的社会认同问 题。

关心民生是重点 一方面是社会财富的大量涌现，另一方面是收入分配严重不公，失业、 贫困、看病难、上学难等问题愈演愈烈。这两方面加在一起必然会促成政府或社 会的某种作为。2003年，在坚持科学发展观、关心民生的大背景下，为了应对突 出的社会问题，国务院在很短的时间内制定颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人 员救助管理办法》，一些关注困难群体、弱势群体(包括流浪乞讨者、进城务工 农民、危重病患者、失依儿童与老人、城市退休人员及失业人员等群体)的人身 权、生存权，更加体现人文关怀的政策已经出台或者正在制定之中。当时，全国 人大也宣布在未来几年内加强社会立法，这就是说，中国将出现社会政策集中出台的现象。在这种情况下，有必要用一个概念来概括，即笔者在研究了德国、英 国的社会保障、社会福利政策的发展进程之后，提出了既与它们相近，又与之不 同的“社会政策时代”概念。

中国社会政策的发展正在呈现上述特征。2004年以后，免除农业税的 政策(这是一项社会政策)提前在全国范围内实施;保护劳动者和弱势群体的《劳动 合同法》、《残疾人保障法》、《妇女儿童权益保障法》得以制定或修订;中央 决定建立覆盖城乡居民的社会保障体系，城市较早实施了最低社会保障制度，农 村也实施了最低生活保障制度;新型农村合作医疗制度全面推开;农民工社会养老 保险金的转移接续在经历多年争论后得以实现;中西部地区中小学生的“两免一 补”政策支持了贫困学生的学习;农村社会养老保险制度已在试点;一些省市开始 对老年人发放生活补贴;许多城市开始积极实施使广大居民受益的公共政策;等等。

社会政策时代是发展的产物 近几年来，中央和地方政府都相当重视社会建设，关注民生，制定出 台了大量社会政策，它们在不同程度上得以实施。社会公正得以张扬，社会上正 在形成关注并尊重困难群体的氛围，社会政策的执行情况得到了越来越多的社会 监督。在未来10年和更长的时间内，这一趋势还会得到加强。

从中国的经验可以看出，社会政策时代实际上是社会发展到一定阶段 的产物。这里重要的是经济、社会和政治条件。第一，在经济上要有较充分的条 件，即经济较快发展、有较强的经济实力，政府的公共财政可以在较大程度上解 决困难群体基本生活方面的问题;第二，在社会条件方面，社会上确实出现了一 些比较严重的社会问题，包括公民在一定程度上提高自己的社会福利的要求;第 三，在政治上，政府持守社会主义的意识形态，即以解决基层民众的基本生活问 题作为自己的责任，而且它有能力动员公共财政资源和社会力量去解决这些问题。

中国正在迎来或进入社会政策时代，表明了中国经济的快速成长和经 济实力的大大增强，中国政府愿意负起责任，并有能力去解决基本民生问题和普 遍提高国民福利，这是社会发展、进步的表现。

稳步推进 未来可期 一个国家或地区进入社会政策时代并不是瞬时之事，而需要在一个较 长的时期内去发展和实现社会政策，不断完善社会政策体系，提高民众的生活质量和社会福利水平。因此，社会政策时代的到来又是一个国家或地区从局部社会 政策到比较全面的社会政策，直至形成社会政策体系的过程，也是从关注基本民 生向全民福利发展的过程，是从较低水平的全民福利向较高水平的全民福利发展 的过程。

中央政府已经提出到2020年基本建立覆盖城乡居民社会保障体系的 目标，民政部门提出建立适度普惠型社会福利的想法，一些比较发达的省市正在 积极发展普惠型社会政策(比如北京市的“大民政”)，而且随着经济的持续发展， 这些公共服务和社会福利还会向更大范围和更高水平发展。我们可以期待通过经 济社会的持续协调发展，逐步建成与之相适应的社会福利体系，到21世纪中期， 中国人民的社会福利将会发展到较高水平。

应该说明的是，“社会政策时代”的发展，较大范围、不断发展的社会 福利的实现，必须以经济的稳定、持续发展为条件，必须以经济社会协调发展为 条件。因此，从“社会政策时代”发展的角度来说，大力发展经济、促进经济社会 协调发展是第一要义。

人本与共享：社会政策的价值指向 辛鸣 辛鸣，中共中央 党校 教授 社会政策在今日中国受到关注的原因何在，社会民众对之可以期待些 什么，决策者又应该如何面对认真梳理这些问题，对于今日中国社会政策的有效 建设和健康发展很有意义。

发展的补课：社会建设呼唤社会政策 我国第一次在完整意义上使用“社会政策”始于2006年中国共产党的 十六届六中全会。在此前并不是没有社会政策的说法，但彼时的社会政策内涵界 定极其狭窄，主要是抚恤救济慈善等内容，故政府系统内也只有民政部门来担负 这些社会政策的筹划落实。

这几年，社会结构在变化，社会群体在分化，社会空间在拓展，社会 功能在凸现。很多原本属于经济、政治的空间被日益剥离出来成为了社会空间， 很多原先附着于经济政治领域的民生事项需要专门应对与解决，经济建设的成果与政治建设的要求要通过社会建设来实现。中国社会要在现代背景下全面发展， 必须补上社会建设这一课。

发展固然关注物质财富数量的增加，但更看重的是物质财富价值的实 现。我们发展创造的财富，归根结底还是要着眼于人民群众物质文化需要的满足， 着眼于民生。这就需要通过社会建设化解经济建设产生的发展目的异化的问题。

人本与共享：社会政策的价值指向 着眼于构建社会主义和谐社会的今日中国，社会政策必须以“人本” 与“共享”为基本价值指向，而不要老想着去减少群众的权利、降低群众的需求、 控制群众的行动，老想着便于管理，老想着“清一色”、“一言堂”。

不能造福于民生的发展不是真正的发展，更不是中国共产党人追求的 发展。我们的社会政策必须在实现经济增长的同时，把解决贫困、就业和社会公 正作为重要内容，必须在重视物质积累的同时，充分尊重人权，包括公民的政治、 经济、文化等权利，切实解决收入分配、社会保障、看病、上学、生态环境保护、 安全生产、社会治安在内的一些关系群众切身利益的问题，不仅满足人民群众当 下的生活需求，更要满足人民群众长远的发展权利。

共享则是使人民群众得到的社会福利要随着经济的发展不断有所增 加。我们绝对不能搞平均主义，不能没有条件地进行“劫富济贫”;但另一方面， 当前更为重要、更需要重点关注的是，一定要让人民群众共享社会发展的成果。

我们不能让社会上不同利益群体之间的收益差距太大，让一些利益群体超常规地 获得利益，而另一些群众生活的改善赶不上相应的社会发展进步水平。

建立在这样价值理念上的社会政策就会把实现社会公平正义放到更 加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则 公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，妥善协调社会各方面的利益关 系，使得各个社会阶层与群体都能享有自己可得到的和应该得到的权益与利益， 都能在和谐社会的社会结构中找到自己的应有位置和恰当位置，进而实现社会的 有序稳定。

量力与尽力：社会政策的实践要求 出于对社会大趋势的认知，我们一些决策的同志在理论上也承认社会 政策的重要性，但在实践中往往“顾左右而其它”舍不得投入。确实，在进行具体的社会政策安排过程中，是要坚持量力而行与尽力而为有机统一，只是在理性考 量现实社会财富能力可能性的前提下，要更加突出责任感与自觉性。

虽然，我们所说的总体小康仍然是低水平的、不全面的、发展很不平 衡的小康，这一阶段的社会政策安排不能把群众胃口吊得太高，吊得太高不仅不 利于社会持续发展，也解决不了社会民众的现实问题。但是，毕竟30年来中国社 会财富的积累是巨大的，经济总量超过了30万亿，在世界排名中坐三看二，人均 GDP也已经接近4000美元，再老说家底薄，恐怕就不是“不能”的问题了，而是“不 为”的问题了。所以，在这个意义上，社会政策含金量的高与低背后更多反映的 是决策者对人民群众感情的深厚与否以及对其所宣称执政信仰坚守的真诚与否。

目前，中国社会GDP增长的高速与人民群众满足感、幸福感的徘徊， 政府搞建设的“大手笔”与群众消费“斤斤计较”的巨大反差，充分说明中国社会在 社会建设方面是有历史欠账的。而现在到还账的时候了。我们不主动还，客观社 会发展现实也会逼迫我们去还，与其被动应付不如主动作为。中国在社会建设上 要舍得投入甚至倾斜投入，在社会政策的安排上要各个部门全系统参与，不能仅 仅停留于民政一个部门。

中国共产党十六大以来的实践表明，通过政策导向和制度安排，消除 过大的贫富差距，使相对低收入以及一般收入社会群体的生活水准同社会发展的 总体水准保持着一种大体同步的关系，从而最大限度地满足人民的基本需求，是 必要的也是可能的。这可以最大限度地减弱改革和发展过程中的社会阻力，保持 社会稳定。

通过行动主体多元化实现福利服务提供的变革 王振耀 王振耀，民政部社会福利和慈善事业促进司司长 中国社会政策如何发展、路径如何选择、创新如何开展，才能推动社 会政策适应我们经济社会的发展呢 理念的现代化 在制定中国的社会政策时，全民“人口多、底子薄”的思维惯性和特殊 的福利剩余模式理念成为制约中国社会政策发展的两大主要障碍。“人口多、底子薄”的思维惯性严重束缚福利体系建设，或者整个社会发展的制度建设。这些 旧有理念给新的发展带来了新的挑战，不管是政府官员还是普通公民，一说起我 们的国情，习惯性说“人口多、底子薄”。这种观念已经根深蒂固到了每个人的潜 意识中。

比如前不久一些美 国 教授来访问、谈中国发展水平的时候，我也很 自然地说，中国整体上来看，还是“人口多、底子薄”。弄得美 国 教授就问我：
你是讽刺我们，还是严肃地讨论问题美国相当多的国债都是中国人的钱，包括我 们这些教授的贷款中也有你们的钱，你们却说“人口多、底子薄”。

可以说，“人口多、底子薄”已经与中国的社会现实不完全相符，或者 说，很大程度上不符。但是大家可以注意到，很多文章依然惯性如故。

当几乎没有学者在提倡社会福利的剩余模式时，我们的政府部门中社 会福利的剩余模式却还依旧占有一定的市场，同时社会大众中也还存在着非常特 殊的福利逻辑，还坚持认为不劳动者不得食;认为我们的经济发展还不行，福利 政策要服务于经济发展，还要注意以家庭为中心，整个福利发展还不能有很强的 再分配效果。

现在采取的很多措施，都是在上述理念的支配下开展的。在这个时候， 很多人一说起老年赡养，就还是强调家庭责任，一说起老年人的服务，还在强调 是孝道。一遇到这个问题，就说这个社会不行了，道德沦丧了，孩子不养老人了， 道德水平低下了。人们用一种很传统的理念来解读着现代社会，那就不会讨论专 业护理技术，还是谈家政服务、保姆制度，不谈福利制度。

因此理念变革是中国社会政策转型和快速发展的首要问题。理念变革 具体来说，必须是知识生产方式的转型，如果知识生产方式不转型，那么中国的 社会政策的转型就没有根基、没有基础。知识生产方式转型产生的第一个变革应 该是全新社会福利结构的提出。中国社会福利理念的变革与突破，首先应该是 “3+2”上面的突破，也就是建立起儿童的福利政策、残疾人的福利政策、老年人 的福利政策和医疗保障、教育福利。“3+2”这样一个结构性的突破，才能决定我 们未来的基本社会政策的设计。通过建立这个框架性的结构，中国的社会政策才 能进一步往普惠性方向发展，综合性的广为覆盖的社会福利体系也才能有效建立 起来。

行动主体的多元化中国社会政策的发展，第二个要做的恐怕是服务革命。社会服务革命， 过去的理解都是家庭式的，比如到一定级别可以提供什么样的服务。但是当人均 GDP过4000美元以后，通过国际比较我们突然发现，甚至我们的离退休干部、名 牌大学教授在离退休之后享受到的老年服务、养老护理各方面的服务，都赶不上 发达国家的一个普通老年人。因为那里有各种各样的护理技术，我们国家没有， 没有这样的护理专业，没有这样的护理人员，没有这样的护理支撑体系。缺乏为 老服务、为小服务、为我们普通人进行的各种各样的服务。

要实现服务革命，本质上要求我们社会福利供给中的行动主体能够实 现多元化。行动主体的多元化并不指淡化国家责任，强调社会和家庭的责任，而 是指福利服务实施主体的多元化，尤其是应该强调社会组织在福利提供中的作用。

目前中国社会政策的行动主体几乎完全是政府，政府几乎包揽了从制定到实施的 一切社会政策事务。虽然有一些人民团体如工会、共青团、妇女联合会和群众团 体也承担了许多社会政策事务，但是这些社会团体实际上是政府的“助手”，并非 真正意义上的第三部门。只有发展和壮大了第三部门，突出专业性的服务，才能 真正引入竞争机制和实现主体多元化，从而实现服务革命。

技术手段的科学化 第三个大的转变，要转变我们社会政策的知识生产方式，恐怕首先要 计算一下数据，要有一个数据研究方式，数据研究方式的革命或者说是数字革命。

我们的文化从来不太注意数字。比如说建立一个新的社会福利体系，到底要花多 少钱神木实行全民免费医疗，到底要多少钱，是否就是乌托邦 比如，学术界发出的声音是否定神木模式的，在我看来，这说明知识 界出现了结构性的毛病。结构性地否定神木模式的根本原因在于我们不注重数据 的计算。严格计算后，可以发现神木模式下，用人均不到400块钱，准确地说即 330多块钱就可以做免费医疗了。那330元意味着什么，也就是说全国只需要4300 亿，即不到5000亿元就可以做全民免费医疗了，就达到神木模式水平了。

可以说对于数据的不重视，倾向于做简单的原则规划，这种管理传统 还相当有市场。要进行整个社会政策的转型，要大幅促进社会政策全面发展，没 有数据分析模型的改变是不可想象的，也加速不了社会政策的发展。

除了数字革命，在社会政策的制定上还应该更加重视程序、技术和标准体系的建设。中国在社会政策的制定上，程序不规范，未建立起有效的多方参 与政策制定机制，尤其是社会政策的利益相关者有充分的参与和表达自身利益诉 求的机会。同时在技术手段上也未形成标准体系，不能实现社会政策所需信息收 集的充分性和科学性，这也是下一步在社会政策转型中需要重点突破的障碍。

社会政策对执政党意义重大 吴忠民 吴忠民，中共中央党校社会学教研室教授 所谓社会政策，是指以社会公正为理念依据，以保证民众的基本权利、 提升民生水准、增进社会的整体福利、保证社会安全为主要目的，以国家的立法 和行政干预为主要途径而制定和实施的一系列行为准则、措施、法令、条例的总 称。

社会政策对于作为执政党的中国共产党来说，具有至关重要的意义。

这主要表现在以下几个方面。

第一，有助于执政地位合法性的增强。

在现代社会和市场经济条件下，中国共产党对于中国人民实际利益的 关注，已经不能仅仅是停留在“访贫问苦”、“送温暖”。这种做法尽管必要，但毕 竟随机性过强，因而只能作为一种补充性的政策来运用。作为执政党，中国共产 党应当将保障民众基本利益和提升民众生活水准的事情上升到社会政策的高度 来看待，并使社会政策体系化、制度化、规范化，以求得社会政策的稳定性和可 持续性。中国共产党通过体系化社会政策的制定和实施，可以为民众最大限度地 提供公共服务产品，从而有效地履行一个执政党的基本职能。这样做的结果，既 可以对弱势群体提供直接的帮助，还可以给处境相对不错的社会群体提供稳定的 环境，解除其后顾之忧;既可以减少现有弱势群体的人数，防止更多的人沦入弱 势群体，还可以提高中等收入者的比重。如是，中国共产党就能够符合民意，就 能够得到民众的拥护，其执政地位的合法性相应的就能够得以增强。

第二，有助于重要执政任务的完成。

社会建设离不开社会政策。社会建设包括实现社会公正、建立基本公 共服务体系、优化社会结构、建立现代的社会管理体系、协调和理顺社会利益关系等重要内容。而这一切，在很大程度上均有赖于社会政策的制定和实施。正是 从这个意义上讲，执政党制定和实施社会政策的过程，就是积极主动进行社会建 设的过程。

第三，有助于执政能力的提升。

在现代社会和市场经济的背景下，社会分工的专业化程度越来越高， 社会的各个环节越来越多，社会结构越来越复杂，世界经济一体化程度越来越高， 因而社会所面临的不确定性因素和风险因素在急剧增加。况且，中国处在急剧的 转型时期，中国社会要在一个相对较短的时间内完成双重转型，即由传统社会结 构向现代社会结构过渡、由计划经济体制向市场经济体制过渡。

艰难的社会转型，复杂的利益结构调整，使中国社会面临着更大的压 力和更多的不确定性因素，并造成了更为广泛、复杂和突出的种种社会矛盾问题。

种种复杂多样的社会矛盾问题，使得中国共产党面临着大量过去未曾遇到的新问 题和新挑战。而社会政策的重要功能就在于以社会整体的力量来帮助每一个社会 成员抵御各种社会风险因素，确保社会的安全运行和健康发展。所以，通过系统 的社会政策的制定与实施，可以使中国共产党对于社会矛盾问题的处理由被动转 向主动，由滞后转向前瞻，尤其是可以最大限度地防止社会危机的出现。可见， 制定和实施社会政策，有助于提升中国共产党在新时期的执政能力。

基于需求的社会政策：研究和分析框架 沙琳·库克(Sarah Cook) 沙琳·库克，联合国社会发展研究所所长 为了在经济转型的语境中重新思考“社会”、保障和无保障的含义，需 要考察发现需求并实现福利的制度条件。在大多数低收入国家，人口中的大部分 被排斥在正规经济之外，也便随之被排斥在正规(常常是基于就业的)福利体系之 外。中国也不例外。而有些国家(尤其是西欧、北欧和北美)的福利体系是在快速 都市化和工业化经济中发展起来的，而具体的政治制度在其中发挥了重要作用。

如果把这样的福利方案移植到以农村低收入为主，且经济、政治和制 度条件大相径庭的国家，常常会导致所提供的服务种类与这些国家中人们的实际 需求相去甚远的现象。福利供给的正规渠道通常只考虑城市中的精英，而忽视或 不考虑最贫穷或最弱势的社会群体。这种移植的另一个后果，是在福利机构或政