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一 何为公益诉讼
公益诉讼这一概念最早出现于古罗马法中，它是相对于个人利益诉讼概念而言的。罗马法基于传统的公私法二元划分理念，认为公益诉讼相对于保护私人权益的私益诉讼行为来说，公益诉讼的作用时维护社会公共利益不受侵害，所有市民都有权上诉，但不包括法律明确禁止的内容”。 [ 周楠：《罗马法原论》，商务印书馆 2004 年版，第 886 页]查士丁尼的《法学阶梯》中也指出“所以称作公益讼诉，是因为一般说来任何一个公民都可以提起”。[ 查士丁尼著：《法学阶梯》，商务印书馆 1989 年版，第 240 页] 现代公益诉讼最早诞生于美国，美国《反欺诈政府法》中规定“任何组织或个人一旦发现欺骗政府、谋取私利的行为，可以用政府名义起诉错误行为方，同时上诉成功后能够获得一些经济补偿。” 《谢尔曼反托拉斯法》中规定：“一切个人和组织，包括社会团体、政府部门等，都可以起诉违反托拉斯法规的企业。” 我国《民事诉讼法》第一百八十一条中规定:“公民不服选举委员会对选民资格的申诉所作的处理决定，可以在选举日的五日以前向选区所在地基层人民法院起诉。”对于提起选民资格诉讼的公民资格未限定必须为参加选举的其他公民,也即不要求提起诉讼的公民具有《民事诉讼法》第一百一十九条要求的“直接利害关系”,只要对于选民资格的申诉处理有异议,任何公民均有权向该选举委员会所在地的法院提起诉讼。因此，此条款被认为是目前民事诉讼法中仅有的有公益色彩的规定。在2012年《民事诉讼法》修订之前，民事公益诉讼制度在我国立法中尚没有明确规定，《民事诉讼法》第一百八十一条的规定也未对于公益诉讼有明确规定。而与此相对应的是《民事诉讼法》119 条规定，“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或者其它组织。”这表明：公民、法人或者其它组织只能提起与自己的合法权益有直接利害关系的民事诉讼。而公益诉讼的特点就在于主体的不特定性，原告与案件的事实并没有直接关联。这使得在现行《民事诉讼法》修订之前，公民、法人或者其他组织提起的民事公益诉讼是没有法律依据的。并且现行的《民事诉讼法》并未对公益诉讼定义，这使得公益诉讼的范围认定。那我国的学术界民事公益诉讼是怎样界定的呢？ 要界定民事公益诉讼就必然要求首先界定公益诉讼这一的概念。公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。凡是为保护公共利益的诉讼，即为公益诉讼。但仔细分析，无论在理论上还是在实践中，公益诉讼迄今为止都是一个不确定的概念。 目前，我国学术界对公益诉讼没有形成统一的认识，存在相当大的分歧，大体可以分为三种类型。（一）经济公益诉讼 这种观点认为公益诉讼就是经济公益诉讼。基本上经济法学者持有这种观点。他们认为：“公益诉讼是任何组织和个人根据法律授权，就侵犯国家利益、社会利益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法行为的司法活动。”[ 颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察院出版社2002年版，第52页。此种观点更早源于韩志红、阮大强：《新型诉讼——经济公益诉讼的理论与实践》，法律出版社1999年版，第27页。]此种观点认为任何组织和个人依据法律授权都可以成为公益诉讼的原告。这对于原告主体资格的界定过于宽泛，显然表达不够严谨。且不说司法机关和立法机关是不可成为公益诉讼原告的，倘若任何组织和个人都能成为公益诉讼的原告就有可能出现“诉讼爆炸”的情况，这将使司法机关面对空前的工作压力，在管理上出现困难。（二）行政公益诉讼 也可以叫做一元公益诉讼。持此观点着认为，公益诉讼针对的行为损害的是社会公共利益，而没有损害原告的利益，因而是与起诉人本身没有直接利害关系的诉讼。其中没有直接利害关系一语应做狭义解释，只是指没有造成直接损害。当然，由于公共利益与个人利益有着紧密联系，损害社会公共利益的行为最终是要损害个人的利益。这种诉讼的对象是国家机关及公务员，审查的是国家机关的行为和不行为。[ 梁慧星等：“关于公益诉讼”载吴汉东主编《司法研究创刊号》，中国政法大学出版社2002年版。] 然而此种观点显然把公益诉讼视为行政诉讼的一种特殊形态，这种观点将公益诉讼狭义化，虽然在特定的历史背景下有其进步意义，但却忽视了民事公益诉讼的存在，限制了公益诉讼的活动空间。（三）二元公益诉讼 持此观点者认为，公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，是指“特定的国家机关和相关的团体和个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动”[ 李刚：《公益诉讼研究》，清华大学博士论文，第66页。] 这种观点相对于第一种观点而言，它主张公益诉讼的原告是特定的国家机关、组织和个人，对原告资格作了适当限制，相对于第二种观点来说，它将公益诉讼从行政诉讼的狭隘语境中开放了出来，肯定了民事公益诉讼的生存空间。目前此种观点是比较普遍被我国学者所接受的并采用的一种观点。参照我国民诉法中增加的第五十五条也可看出，虽然我国立法者对于原告和公共利益有所限定但是也是比较偏向此种观点。 笔者也倾向第三种观点。由此可以界定，民事公益诉讼为特定的国家机关、相关的团体或公民个人，依据法律法规的规定对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定他人的利益的行为，向法院提起诉讼由法院依法追究相对人法律责任的民事诉讼活动。二 我国民事公益诉讼主体研究 根据我国现行《民事诉讼法》第一百一十九条规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。也就是说只有公民、法人和其他组织因自身的民事权利受到侵犯，或者与他人发生民事权益纠纷才能以原告资格向人民法院提起诉讼，请求人民法院保护其合法权益。这也就使得与案件没有直接利害关系的公民、法人或组织无权向人民法院提起诉讼。修改后的《民事诉讼法》第五十五条对公益诉讼制度的规定，是对传统的当事人适格理论和制度的重大突破，扩大了民事诉讼的原告资格，为我国公益诉讼打开一扇“广阔的大门”。然而修改后的民事诉讼法并没有对法律规定的机关和有关组织作出具体规定。并且，并没有将公民个人列入可以提起公益诉讼的主体当中。目前，只有《海洋环境保护法》中明确规定，海洋行政主管部门可以就海洋环境污染事件提起公益诉讼。那么，究竟何种法律规定的机关或组织有资格提起公益诉讼，并且，应不应该将个人列入可以提请公益诉讼的主体当中成为一系列可探究的问题。（一）法律规定的机关
从国外的民事公益诉讼来看，能够提起民事公益诉讼的特定国家机关可分为两类：一类是检察机关；一类是特定的行政机关。检察机关和特定行政机关代表国家利益和社会公共利益提起公益诉讼，不仅具有法律地位的保障，而且相较于社会团体和公民个人，具有人、财、物等方面的优势。不过由特定的行政机关提起民事公益诉讼的情形在民事公益诉讼体系中并不占有主导地位，仅在英国、美国等国家存在，而且主要局限在反垄断领域内。 随着社会经济的不断发展，国家干预经济范围和生活的强度不断增加，检察机关被视为社会公共利益的维护者和法律秩序最高的代表。检察机关维护国家和社会公共利益的职能不断得以强化。在国外，检察院通过提起诉讼来保护公共利益的现象亦屡见不鲜。对于在我国是否应该建立检察机关提起民事诉讼的争论理论界中的意见尚未统一，但在实务中已经开始了这一诉讼形式的探索。自1997年河南省方城县检察院首次以国家的身份作为原告提起民事诉讼以来，至2003年，全国发生的类似案件已有上百起。[ 宋朝武：《论公益诉讼的十大基本问题》，载《中国政法大学学报》2010年第1期。] 根据我国《刑事诉讼法》的规定：“人民检察院在公诉案件中针对集体财产和国家财产受到损害的，可以附带提起附带民事诉讼。”并且，在现行民事诉讼法中检察机关对于民事诉讼有着更广泛的监督权。由此，检察机关无疑是公共利益维护者，检察机关作为公益诉讼的原告是其职能的需要，也是维护社会公共权益的需要。 但是，作为民事公益诉讼的原告检察机关同样有着其不足之处。首先，检察机关是监督机关，其主要的形式是事后监督的作用。如果检察机关作为公益诉讼原告直接提起诉讼，这会对民事诉讼中的平衡性有一定的影响。检察机关的双重身份必将与民事诉讼的传统的诉讼模式相冲突，并且检察机关与生俱来的监督权也会影响到法院的公正裁判。因此，检察机关作为民事公益诉讼的原告将会影响民事诉讼中主体双方的平等性和检察机关的中立性。其次，在环境污染和侵犯消费者的案件等一系列公益诉讼中大部分都涉及环境保护以及消费维权等专业性的领域 ，检察机关与专门的社会组织相比缺乏相应的专业储备。再次，检察机关作为民事公益诉讼的原告法律依据不足。我国《刑事诉讼法》中的规定，如果国家财产、集体财产遭受损失，人民检察院在提起公诉的时候, 可以提起附带民事诉讼。但是对于未触及刑法，没有达到犯罪程度的其他一切公益违法行为，检察机关也无从管辖。 检察院作为国家检察机关，其主要是为了保护国家利益。并且，修改后的民事诉讼法赋予检察机关对于民事诉讼更广泛的监督权。如果将提起公益诉讼的国家机关限定为检察机关的话，检察机关的工作量难以想象。 由上所述，笔者认为检察机关提起公益诉讼应受到限制。国外的检察院也并不是对任何民事诉讼都享有提起民事诉讼的权利，他们的检察院仅对关涉重大国家利益和社会公共利益的案件享有提起诉讼的权力。一般仅限于国家利益或社会公共利益受到损害的案件:公害案件、倾销、垄断等严重影响国家利益的案件等经济违法案件；严重违背社会主义道德规范和善良风俗的自然人身份方面的案件，如婚姻无效案件、监护权案件、禁治产案件、收养案件、亲子案件；侵害非特定人的公共利益或侵害特定对象并损害公共利益的案件，如美国的抚恤金养老金欺诈案件、偷漏税案件、环保案件、反托拉斯案件；英国涉及皇权的告发诉讼案件等。[ 张艳蕊：《民事公益诉讼研究》，北京大学出版社2007年版，120页。]这类案件通常受害方人数众多、涉及面广、无法集中。 所以笔者主张，对于下列公益诉讼案件检察院才有权以原告资格提起诉讼：第一，侵害公共利益，同时又侵害了国家利益的案件；第二，所侵害的公共利益涉及到本国人的人数众多或者地域广阔的；第三，可以由检察机关提起诉讼的案件，应当由同级人民代表大会或者上级人民代表大会及其常委会决定。 根据我国法律规定，具有民事公诉权的行政机关分为两类：首先是，法律有明确规定的行政机关。我国《海洋环境保护法》第 90 条第 2 款内容规定“对于危害海洋环境保护、破坏海洋生态资源，严重损害国家利益的行为，由国家海洋监督管理部门以政府名义予以当事人提起公诉，要求赔偿一切损失。”这使得我国海洋环境监督管理部门拥有了提起环境民事公益诉讼的权利，海洋环境监督管理部门也因此成为我国目前唯一一个拥有民事公益诉讼原告资格的机关。其次是，法律无明确规定的行政机关。根据我国单行法的规定，例如：《建筑法》条规定: “从事建筑活动应当遵守法律、法规，不得损害社会公共利益和他人的合法权益。”《保险法》规定: “从事保险活动必须遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得损害社会公共利益。”诸如此类的实体法规定还有很多。可见，公共利益所涉及的法律领域多种多样，侵害公共利益的具体情形各不相同，具有监督、管理职责的主体也不一样，因此，立法上如规定可就其中某些领域的公共利益之损害问题提起公益诉讼，则有必要针对不同情况对具有原告资格的主体分别作出规定。[ 刘学在：《民事公益诉讼原告资格解析》，载《国家检察官学院学报》2013年3月第21卷第2期。]根据民事诉讼公益案件的类型，质量监督管理部门、药品食品监督管理部门、工商行政管理部门等此类承担相应监管职责的行政职能部门应当具有该类民事公益诉案件的原告主体资格。参考文献
[1]颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察院出版社2002年版。
[2]梁慧星等：“关于公益诉讼”载吴汉东主编《司法研究创刊号》，中国政法大学出版社2002年版。[3]李刚：《公益诉讼研究》，清华大学博士论文。[4]宋朝武：《论公益诉讼的十大基本问题》，载《中国政法大学学报》2010年第1期。