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深究职工互助保障资金监管形式
深究职工互助保障资金监管形式 我国现行的互助保障制度始于建国初期，经过数十年的运行，现已从初期 单一企业的互助互济活动发展到涵括医疗、意外等方面的各种互助保障计划，工 会组织的职工互助保障活动开展的最为普通和广泛。职工互助保障活动是由社会 团体倡导组织，广大职工在自愿的基础上所开展的一种操作成本低廉、形式灵活 多样，以互助互济分散风险为目的的合作制保障经济形式。据不完全统计，全国 共有2.3万个已建工会的基层单位开办了职工互助保障活动，仅省级机构就有 876.8万职工参加保险。其中，参加医疗互助保障计划的480.8万人，参加养老互 助保障计划的近169.8万人，参加工伤互助保障计划的227.6万人，涉及金额达数 百亿元，累计赔付6.9万人次，支付赔付金6235万元。工会组织互助保障活动的 广泛开展，对于实现老有所养、病有所医、工伤有保险、灾害有赔偿、失业有救 济、残疾有安置、贫困有支援，保障广大职工的基本生活，解除人们的后顾之忧， 有效化解有可能发生的各种社会矛盾具有重大作用，它起到了“安全网”、“助推 器”和“稳定器”的作用。然而，随着改革开放的不断深入和社会不断进步，原来 制定的互助保障相关管理制度在诸多方面已不能适应形势发展的需要，其缺陷和 弊端也逐渐显现出来，其中，互助保障的资金管理表现得最为突出。一、职工互助保障资金管理存在的问题 互助保障资金是指由职工会员交纳的会费、保障计划金(保险费)、管理费 用、补偿金(理赔金)以及资金的保值增值等有关资金。目前上述资金在管理过程 中主要存在以下问题：
1.资金监管缺位。当前我国职工互助保障资金监管，一个最重要的问题在 于管理者与监督者两者合一。职工互助保障资金运作部门既当“运动员”即资金营 运主体，又当“裁判员”即负责资金运营的行政监督。而职工互助保障的组织者 ――各级工会，对互助保障资金运营的监管仅限于人事管理和组织监督，缺乏风 险监管手段和方式。与此同时，职工互助保障会又是工会组织的一个职能部门， 对外行使管理职能，致使工会组织在互助保障资金的管理上既当监管者，同时又 成为委托人、投资人和资产管理者，角色模糊不清，政企不分，容易使养老基金 缺乏独立和足够的行政监管。与目前我国社保资金的做法相比，互助保障机构的 权力太杂，主办者的监督角色很不突出，对资金的安全运行非常不利。
2.多头开户管理。由于不同职工互助保障计划(险种)的开发与推广时间不 同，互助保障组织按照分户管理，分险种核算的原则与要求需要建立专户、专账。但目前有的地方甚至由经办机构专门为企业互助保障经办人用个人名义开设银 行卡(或存折)，以便节省资金在途时间和防患在途风险。此外，随着职工互助保 障活动业务的增多，互助保障组织在银行开户的数量也越来越多，少则十几个， 个别地方甚至有几十个，不同性质和用途的资金表面上存在于相关款户，但实际 上却又相互混淆，这就难以反映资金的真实面目，造成资金管理上的混乱，给资 金的保值增值带来一定困难。
3.核算方法陈旧。现行的《职工互助保障会计制度》、《职工互助保障财 务制度》是中华全国总工会于1997年制定的，随着时间的推移，当时设定的制度 与目前的实际情况相比存在诸多不相适应的地方。在整个互助保障事业随着市场 经济的发展向纵深推进的过程中，暴露出财务会计核算体系的滞后，进而出现互 助保障财务会计理论体系不完善，会计主体不明确，会计核算体系陈旧等弊端。
如对资金的使用规定过于粗线条，资金的筹集和发放无详细又便于操作的规定， 保障补偿金的计算发放无定量标准，全国的互助保障组织甚至出现因为各地的会 计核算制度的不统一，财务处理方式的不一致，造成资金统计口径不统一，数据 来源“数出多门”的困境等等。因此，急需对职工互助保障资金管理办法进行修订， 以适应当前的需要。另外，职工互助保障资金的会计核算手段也明显落后于时代 的发展。目前全国大部分地区仍然采取手工记账的方法，至今还没有一套完整的 互助保障资金会计使用管理软件。
4.资金发放个人化。受人员、费用等因素限制，目前我国大部分地区的职 工互助保障资金的发放均按工会层级关系由基层企业经办人直接发放。即由上一 级互助保障机构根据下级机构各类保障活动的资金上缴数据，按约定的比例计算 管理费、补偿金，并逐级下拨，最后由基层工会通过经办人直接给付受益人。这 种分级拨付的支出方式造成拨款环节增多，延长了互助保障资金的周转时间。一 方面，某一环节稍有疏漏或发生时间延误，就会影响受益人及时足额的领到补偿 金，另一方面，互助保障的资金从一个银行账户流转到另一个银行账户，造成资 金滞留在银行结算环节的时间过长，大大降低了资金的使用效率。
5.专业投资不足。我国互助保障活动还未形成全国统一法人的组织形式， 各地开展的职工互助活动基本上是由当地工会组织负责管理的，其核心工作即资 金的保值增值还没有引入专业的资产管理公司进行管理。由于工会组织是一个群 众团体，自身并无丰富的资金管理人才和手段，因而在互助保障整个组织体系中 缺乏现代金融产品投资理念、知识技能以及相应的风险管理能力。与此同时，受 风险管理及各种行政管制的影响，互助保障资金缺乏足够的增值渠道，致使资金回报率偏低，投资渠道不足问题十分突出。
二、加强互助保障资金规范化管理的建议 互助保障制度是我国在建设和谐社会，发展市场经济过程中大力推行的一 项社会保障内容，它发扬了中国工人阶级团结互助的光荣传统，发挥了工会组织 在构建社会主义和谐社会中的积极作用。办好职工互助保障事业，就必须加强职 工互助保障资金的规范管理，切实将各类资金纳入专户，实行收支两条线管理， 落实职工互助保障财务制度和国家有关部门对互助互济活动的监管要求。它既是 工会组织维护广大职工利益的一项基本职责，也是这项事业能否长治久安的关键。
从我国社会保障资金这些年来的管理成败得失来看，工会组织的职工互助保障资 金管理应当遵循统一规范、收支两条线、分账核算和依法管理的原则。具体来讲， 应重点从以下方面进行改革和规范：
1.推进职工互助保障资金管理的法制化。当前，我国社会保障的法制层次 低，国家立法机关制定的社会保障法律很少，尤其是作为社会保障组成部分的互 助保障活动，甚至在国家行政机关制定的法规和地方性法规方面都比较缺乏。随 着上世纪90年代以来我国互助互济事业的快速发展，职工互助保障组织的形式和 规模都有了质的变化，互助保障这一“全新”的社会保障组织形式，应予单独立法， 加强监管，避免出现类似社保资金管理过程中发生的失误和漏洞。工会组织应尽 快改变互助保障法律缺乏的现状，主动与保监会、财政部沟通，会同有关部门抓 紧制定出台职工互助保障的规章制度，如互助互济活动管理条例，为制度建设提 供法律依据。同时建立全国统一的职工互助保障资金财务管理制度体系和会计核 算办法，以此来规范相关部门及其资金管理人员的行为。确保互助保障组织在履 行给付义务后，若有盈余应首先提留一定额度的准备金和公积金，剩余的才能用 于分红，保证互助保障组织拥有较为稳固的偿付能力，为资金的安全运营提借助 有力的司法保障，要明确互助保障资金的运用及盈余分配方式，为资金的安全运 营提供有力的司法保障。
2.加快资金信息的数字化系统建设。加快信息化基础设施的建设，提高计 算机应用水平和网络的覆盖面，建立和完善互助保障资金管理数据体系，要设计 包括各种职工互助保障的资金管理软件、财务管理软件、信息系统管理软件等信 息化设施。通过这些软件的开发和利用，实现资源共享，统一管理制度，统一核 算办法，提高办公自动化程度和效率，把职工互助保障资金管理纳入信息化轨道。
3.健全职工互助保障的支付体系。职工互助保障组织必须在国有或国有控股银行开设职工互助保障资金上缴户(收入户)、职工互助保障专户(法人专户)、 救助资金支出户，按产品的不同分账核算，转一户管理为三户管理。一方面，严 格执行职工互助保障财务管理有关规定，各种保障计划的收入要直接进入县(市) 工会组织专户，取消互助保障经办人个人周转过渡户。上级职工互助保障组织转 移支付的资金亦要进入专户，实行封闭运行、封闭管理。另一方面，还要建立健 全职工互助保障的支付体系，防止资金挤占、截留、挪用。有条件的地方，要尽 可能实行直接通过银行发放各种保障资金、救助资金的制度，使资金通过集中支 付中心直达享受对象的个人账户或单位。要建立包括参加互助保障活动职工的年 龄、参保种类、工作时间、工作年限、退休时间等一系列信息在内的数据库，核 实其准确性，并与上级互助保障组织的数据库、银行工资发放数据库联网，建立 健全互助保障补偿资金的网络管理体系，不断推进支付资金的规范化、制度化， 形成科学的支付体系。
4.加强互助保障资金审计工作。互助保障资金种类多，收支渠道复杂，流 动性大、政策性强，覆盖面广，涉及的对象又是具体的职工会员，加之现阶段我 国互助保障体系尚处在不断建立和完善的过程中，相关的法律、法规还不健全。
因此，对互助保障资金运作、使用的审计不能仅限于工会组织自身审计部门的审 计，还需要引入专职的政府审计进入这一业务范畴。政府审计部门对互助保障资 金的审计不但要对其真实性、合法性、合规性进行审核，还需要结合大量的审计 调查，对互助保障资金运作的内部控制制度进行测试，以资金管理运营中的薄弱 环节为重点，在管理上发现和揭露漏洞，提出切实可行的建议，防止资金收入不 到账、支出不到位、挪用专项资金及经办人员截留贪污等事件的发生。
与此同时，各级工会组织的专门审计职能部门(经审会)和上一级职工互助 保障组织要依据国家有关法律法规，定期或不定期地对职工互助保障资金进行检 查，加大对资金的收支、预决算以及管理的监督。对发现的问题，实行经济处罚 与追究当事人责任相结合，严肃处理，确保资金安全运行。
5.建立多层次的资金监管体系。要解决互助保障资金监管不到位，法规不 健全，使用效率低、缺乏控制等问题，需要根据这一资金的性质，建立起全方位、 多层次、多重监督机构相结合的监督管理体系。
一是从资金所有人的知情权、决策权、监督权入手，建立一个透明化的运 作体系。做到信息披露经常化，定期或不定期向职工会员公告资金收支和结余情 况，并接受社会对资金管理的监督，确保资金所有人的知情权。尊重广大会员职 工的意见，认真对待资金所有人的决策权。提高互助保障资金的透明度，接受职工会员的经常性监督，尤其是对事前的监管，保障资金所有人的监督权。二是互 助保障主管部门(工会组织)要加强对互助保障机构、互助保障补偿金发放机构、 资金运营机构的监督。如在给付方面，核查其是否按照政策规定的给付条件、项 目、标准和方式，按时足额、准确支付各项补偿待遇，审查互助保障机构是否全 面准确地执行互助保障政策。三是引入财政监督。互助保障资金本质上并不属于 财政范畴，但是运作管理部门却是准政府机构(工会组织)，因此，从监督行政单 位资金运作情况的角度看，引入财政监督十分必要。财政部门应对互助保障资金 财务、会计制度执行情况进行监督，对互助保障资金的各专门账户及资金管理情 况进行定期不定期的检查，以掌握资金的流动状况，确保资金不流失。与此同时， 督促互助保障组织研究制定内部投资管理和风险管理办法，加强资产负债管理， 根据分配方案需要制定相匹配的资产管理策略，引进外部审计，促使内部控制与 外部监督相互统一，相互促进。
6.实行DC型的资金信托制。职工互助保障组织管理机构没有明确与工会 组织分离，其管理机构通常依附于上级工会主管部门，从而形成委托代理结构。
在下级服从上级的组织规则中，这种结构缺乏有效的制衡监督机制。目前我国企 业年金已采用DC型信托制，其核心在于企业年金资产完全独立于政府和企业， 其运营按照国际惯例，严格实行所有权、受益权和经营权的彻底分离，分别由受 托人、托管人、投资人和账户管理人各负其责，相互制约，按照市场规则进行投 资运营。对职工互助保障资金来讲，由于缺乏专业投资人才，以及受到可能的不 当行政干预，更需要考虑实行这一资金委托方式。首先，在确保安全的前提下， 组织由有关投资理财专家，对社会经济领域从风险角度进行细分，确定指导性意 见，释明哪些是禁入的领域，哪些是可入的领域，哪些是互助保障资金安全领域。
同时，再对互助保障资金可进入领域、安全领域的比例进行科学、合理的配置。
在确保资金安全的前提下，实现必要的收益，达到安全与收益双重价值的同步实 现。因此，对互助保障资金目前的运营模式应当予以必要的修正，有必要将资金 的运营从职工互助保障组织中剥离出来，在上述原则的基础上委托专门的基金管 理公司或商业银行进行运作，以增加基金的使用效益。职工互助保障组织则专注 于保障产品的开发与推广、制度的建立与完善、资金使用的监督与指导等工作。
最终达到各负其责、各尽所能、相互促进、相互掣肘的目的，以共同管理好资金， 造福于广大职工。
