【农村土地承包纠纷之议】 农村土地确权纠纷

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农村土地承包纠纷之议

〔关键词〕农地土地承包纠纷，特点，类型，解决思路 当前，随着农村改革的不断深入和农村经济的发展，土地供求矛盾日益突 出，农村土地承包纠纷大量出现，严重影响了农业生产，影响到农村社会的稳定。

科学分析农村土地承包纠纷的主要特点与主要类型，建立公正、高效的农村土地 承包纠纷解决机制，对稳定农村土地承包关系，保护农民土地承包经营权，维护 农村稳定与和谐发展，具有重要意义。

一、农村土地承包纠纷的主要特点 近年来，农村土地承包纠纷呈现出新的特点，不仅数量上有扩张趋势，而 且日益复杂化、多样化和群体化。

(一)扩张化趋势。近年来，随着土地收益的大幅上升，农村土地承包纠纷 呈迅猛上升之势，土地与人口膨胀、城市化与工业化对土地需求的矛盾越来越突 出。加之农村社会保障体系的不健全和中央对农民减负增收政策的实施，农民将 土地看得越来越重。当遇到土地承包纠纷或土地权益受到侵害时，他们不再姑息、 避让，而是竭力用法律武器来维护自己的合法权益。根据各地法院和信访部门的 统计，因土地承包引发的纠纷在所有纠纷中所占的比例逐年递增，呈现出快速扩 张的趋势。

(二)复杂化趋势。农村经济社会的不断发展，农民生产、生活范围的不断 扩大，导致跨组、跨村、跨乡、跨县甚至跨市土地纠纷不断增多。许多土地承包 纠纷已由过去的“一因一果”发展为“一因多果”、“多因一果”和“多因多果”，矛盾 纠纷的成因多，生成过程复杂，导致的后果严重。许多土地承包纠纷不止涉及一 个或几个人的利益，而是牵涉众多人的利益，有些甚至还涉及家族、村寨的利益。

纠纷参与人数动辄数十人，甚至上百人，使纠纷变得更加复杂，解决的难度明显 增加。(三)多样化趋势。长期以来，我国的农村经济结构比较单一。但是随着中 央一系列支农惠农政策的实施和城市化进程的不断加快，农村经济也呈现出多元 化发展的态势。具体到土地纠纷，土地承包主体的多样化，土地承包方式的多样 化，导致土地承包纠纷形式的多样化。土地所有权纠纷、土地收益分配纠纷、土 地承包合同纠纷、土地征收纠纷、土地流转纠纷、土地继承权纠纷、土地调整纠 纷等多种类型的纠纷不断出现，土地纠纷多样性的特征越来越明显。

(四)群体化趋势。以往法院受理的土地承包纠纷案件多是个体诉讼，信访 部门受理的土地承包纠纷案件也多是个人上访。近年来呈现出群体化特征，表现 为群体诉讼、集团诉讼和群体上访。一案涉及的人员少则几十户，多则上百户， 而且每户家庭都有数个家庭成员。这样计算下来，有时一案就涉及数千人。案件 的处理结果又 与农民的切身利益息息相关，社会影响极大，稍有不慎，就会导致社会的不 稳定，有明显的群体化趋势。

二、农村土地承包纠纷的主要类型 由于农村土地利益关系复杂，土地承包纠纷表现形态也多种多样。实践中 农村土地承包纠纷主要包括以下几类: (一)土地所有权纠纷。宪法、民法通则、土地管理法、物权法都明确规定 了我国土地的所有权主体，即国家和集体两级土地所有权。但“权利主体虚位， 是集体土地所有权弱化的原因与表现。”〔1〕关于集体土地所有权的主体，我国 现行立法使用的“农民集体所有”是一个既清楚又模糊的概念。说它清楚是指有关 法律确定“集体所有的土地依照法律属村农民集体所有，由村农业生产合作社、 村农业集体经济组织或村民委员会经营管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织 所有的，可属于乡(镇)农民集体所有”，即乡(镇)、村、村民组三级所有。说它模 糊是指，按照法律规定，“农民集体”既非个人，亦非法人，他们是一定集体组织 范围内的全体农民，直接共同占有生产资料、享有所有权。而实际上，在当前大 多数地方，农业合作社或农业集体经济组织已不存在，村级所有的土地是该村村 民组所有的土地相加之和，乡(镇)所有的土地是该乡(镇)所属村所有土地之和。

土地承包到户，村委会是发包方，承包户的土地实际上依据村民组所占有的耕地 的多少决定。在同一个村委会中，不同村民组的农民平均承包的耕地面积有明显 区别。总之，除村民委员会实际存在外，乡(镇)、村民组农业集体经济组织都是 虚置的，有关土地方面的许多纠纷都是由于主体不清楚引发出来的。〔2〕再加上现行立法对土地做出投入并使其产生实际效益的用益权人保护上的不足，致使 国家可以以行政手段侵害集体土地所有权。在这样的背景下，国家与集体土地所 有权权属纠纷、不同集体经济组织间集体土地所有权权属纠纷、“四荒”土地使用 权纠纷以及村集体擅自发包土地直接侵害村民利益的纠纷比较突出。

另外，按照法律规定，农地所有权的归属，应由农地所有者向县级土地主 管部门提出申请，县级人民政府核发所有权证书。但有些农村土地所有权证书因 权利人未申领至今尚未完全发放，部分土地权属不明、产籍不清，所有权属处于 不确定状态，因土地所有权属引发的涉农土地纠纷渐呈上升之势，甚至原本稳定 的土地关系也因尚未确权引发权属争议，影响到农村经济的发展和社会的稳定。

〔3〕 (二)土地收益分配纠纷。在当前农村土地纠纷案件中，争议比较大、问题 比较多、较难处理的是收益分配权纠纷。当前，许多农村在如何确定农村集体经 济组织成员资格等问题上认定标准不一，从而导致执法不统一。农村土地纠纷主 体与其他民事案件的主体相比，其特殊性在于，只有取得成员的身份资格后才能 享有征地款分配权和土地承包经营权等村民待遇。实践中较普遍的做法是或以当 事人的居住地为依据，或以其户籍为依据，来认定农村集体经济组织成员的资格。

但是，这样做的结果，极有可能造成“外嫁女”、丧偶女性、大中专在校生、服刑 人员等特殊群体丧失农村集体经济组织成员资格，并因之失去收益分配权。以大 中专学生为例，过去大中专毕业生只要被录取，其身份即发生变化，成为城市户 籍，毕业后由国家统一分配工作，与所在乡、村没有经济利益关系。但随着国家 取消对大中专学生的分配和就业形势的严峻，许多大中专毕业生毕业后滞留家中。

在未正式参加工作前，他们按理应享有收益分配权，但现行法律和政策却无法为 他们享有收益分配权提供依据。于是，为争取收益分配而引发的纠纷自然成为农 村土地纠纷之一种。〔4〕(P107) (三)土地承包合同纠纷。土地承包合同纠纷主要是指在土地承包合同订立、 履行、管理中引发的纠纷。

1.土地发包中的纠纷。一是由发包人的主体资格混乱引起的纠纷。根据农 村土地承包法的规定，农村土地承包合同的发包人只能是农村集体经济组织，村 民委员会或村民小组等非农村集体经济组织不能成为农村土地承包合同的发包 人。而在实际发包过程中，有的是村民小组发包，有的村委会、村民小组将同一 块地分别承包给不同的村民，这自然容易引发纠纷。二是发包程序不规范引起的 纠纷。农村土地承包法对土地发包程序有明确规定，要求遵循民主议定原则，坚持程序合法，保证土地发包过程中的公平、公正。但在实践中，承包合同大多为 村民委员会或者村民小组与承包户签订，不按程序召开全体村民会议，也未经三 分之二以上的村民代表同意。在有些地方，村干部利用手中权力，不经民主议定 程序私自发包，有的甚至以明显的低价发包。村民对这些情况本来就有意见，一 旦出现土地价格上涨或土地收益提高，就很容易引发纠纷。三是合同签订不规范 引起的纠纷。部分土地承包合不采用书面形式，只是口头说说了事，权责不清;
有的虽然签订了书面合同，但条款内容不完善、权利义务不明确，有些土地承包 合同甚至直接违背法律规定，最终因合同无效引发纠纷。

2.合同履行中的纠纷。一是因发包方违约引发的纠纷。突出表现在:违法收 回已经发包给农户的承包地，强行收回外出务工农民、进入小城镇落户农民及出 嫁女等的承包地，在承包期内用行政命令的办法硬性规定在全村范围内重新调整 承包地，借颁发农村土地承包经营权证书之机重新承包土地，利用职权变更、解 除土地承包合同，借调整之机随意提高承包费，强制收回农民承包地搞土地流转， 乡(镇)政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包，假借少数服从 多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转等。

〔4〕(P88)二是因承包方违约引发纠纷。突出表现在:承包方进行破坏性、掠夺性 经营，承包方改变土地的农业用途，承包方没有依约定交纳承包费等。

3.合同管理中的纠纷。按理说，农村土地承包合同一旦签订，即具有权威 性和法律严肃性，但由于管理不规范，土地承包合同填写内容模糊混乱，有的地 方甚至承包土地面积由村干部或农户自己填写和涂改，有的一份承包合同在一年 内重签多次，有的保存时间根本达不到承包期的要求。

(四)土地征收纠纷。物权法第42条对征收后的补偿范围和被征地农民的权 益保护都有明确规定。按照此规定，依契约成立的承包经营权可以对抗集体的发 包权。但实际情况是，当国家对农村土地进行征收时，发包人可以凭借所有权人 的优势干预承包人的自主经营权，而土地承包经营权人却不能以平等身份与国家 达成补偿协议，难以达到运用物权效力保护自己权利的目的。结果造成享有所有 权优势的集体以各种手段压低，甚至贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费。

安排给被征地农民的、保障被征地农民生活的社会保障费用，以及维护被征地农 民合法权益的法律规定更是难以执行。此类纠纷主要表现为: 1.征地理由不充分引发的纠纷。鉴于土地征收涉及到农民的生存和农村社 会的稳定，宪法修正案第21条明确规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法 律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但公共利益这一概念有很大的不确定性。政府在对农村集体所有的土地进行征收时，正是利用“公共利益”的不确 定性，随意将征收原因解释为公共利益，以公共利益为幌子，将征收的土地用于 商业开发，从中牟取征收土地与出让土地之间所产生的巨大差额利益，从而引发 农民的不满。〔5〕 2.征收程序不公开引发的纠纷。征地补偿方案确定后，有关地方政府应发 布公告，明确告知被征地农户，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。

但许多地方对征地的公告程序并未引起足够重视。村民对征地范围、征地补偿款 数额不清，导致纠纷发生。

3.补偿款未依法发放引发的纠纷。被征收土地补偿款包括土地补偿费、安 置补助费与地上附着物和青苗补偿费三部分，每部分补偿金应按照各自标准分开 发放。目前，有的地方三类补偿金未按规定分开发放，引起被征地农民的不满， 从而引起纠纷。

4.补偿款分配不公引发的纠纷。因分配款涉及村民的根本利益，村民之间 因征地补偿款之争较为激烈，村民因分配方案难以完全一致而产生纠纷。〔4〕 (五)土地流转纠纷。引导农户搞好土地经营权流转，是活跃农村经济的重 要举措。但是，土地承包经营权的流转，必须是在尊重农民意愿的基础上，由承 包方自愿进行。有一些地方在农业结构调整和产业化过程中，发包方以结构调整 为借口，以各种手段强迫承包方将承包地流转，集中土地搞所谓“规模经营”和“产 业化”，导致土地流转纠纷不断出现。此类纠纷主要表现为: 1.流转形式不规范引发的纠纷。我国土地流转中，除代耕不超过1年可以 不签订书面合同外，当事人应签订书面合同，转让方式流转的，应经发包方同意， 其他方式应报发包方备案。但实践中，许多承包经营权的流转以口头协议的形式 进行，更未办理同意或备案手续，处于自发或无序状态。若此类合同产生纠纷， 法官采信证据较为困难，合同关系难以查清。〔4〕有的转让方和受让方虽有协 议，但由于土地升值，转让方要求收回土地或提高承包金，受让方不同意;有的 承包户把土地交给村里，通过口头协议代为管理，村里发包几年甚至十几年，合 同没有到期，原承包户索要承包地。

2.流转内容不合法引发的纠纷。党的十七届三中全会通过的《中共中央关 于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确要求，土地承包经营权流转，不 得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。然而，在农村土地流转合同中，违背法律、法规和政策规定的情况比比皆是，有的 土地流转合同，改变耕地的农业用途;有的私自买卖土地，改变土地集体所有的 性质;有的忽视出嫁妇女的承包权益等等。

3.流转程序不合法引发的纠纷。土地管理法和农村土地承包法都规定了土 地流转的程序。但有的集体经济组织违反法律的强制性规定，未经村民大会三分 之二多数同意任意发包;甚至有的乡(镇)违反集体土地所有权人意志，越权发包土 地，引起村民土地承包经营权纷争;有的发包方不按法律规定，随意变更合同主 体，如针对村民出生、死亡、迁出、迁入等情况，未经村民大会多数同意而随意 调整土地;有的因原承包费用较低而主张调整承包金未果，发包人随意解除原承 包合同发包给他人经营等。这些随意流转土地的行为，引发了诸多原承包户主张 土地经营权侵权之诉和合同违约之诉。(六)土地继承权纠纷。土地继承权纠纷的 实质是剥夺、侵害了女性的土地继承权，与人们长期的重男轻女思想有关。传统 观念认为，女性总有一天会脱离原家庭。为此，一方面，女性的继承权从小就不 被重视;另一方面，女性一旦结婚，就丧失继承娘家财产的权利，与娘家无财产 关系。娘家一方集体在土地继承中自然将“外嫁女”排除在外;而婆家集体则认为 其可能在娘家有承包地或户籍没迁到婆家，往往也会忽视外嫁女的土地承包权， 无形中剥夺了女性的继承权。虽然继承法第9条规定:“继承权男女平等。”而在广 大农村，许多女性的土地继承权随意被剥夺、侵害。当女性意识到其合法的继承 权被侵犯后，以主张取得其合法土地继承权所产生的纠纷也较多。〔4〕(P109-110) (七)土地调整纠纷。土地调整纠纷主要是指在土地频繁调整、土地资源配 置失衡、机动地管理不规范等过程中产生的纠纷。主要表现为: 1.土地频繁调整引发的纠纷。我国农村土地的调整经历了以下变迁:通过政 策调整土地，以政策调整为主、法律调整作补充，政策与法律并重，依靠法律进 行调整。因频繁调整而未及时进行解决的土地矛盾日益增多，纠纷增加。如实践 中有的地方以划分“口粮田”和“责任田”为由收回农户承包地搞招标承包，有的地 方收回农户承包地来抵销欠款，有的地方违背政策规定随意调整农户承包地。

2.土地资源配置失衡引发的纠纷。当前，农村人口处在经常变动之中，但 人口减少的农户，甚至长年在外打工或完全迁走了的农户，虽不愿直接经营土地， 但谁也不愿意放弃土地承包权，造成许多农户之间实际占有的土地数量相差数倍 甚至数十倍。农民要求平衡土地、落实承包权的呼声越来越高。加之许多地方多 年来一直没有进行过承包地的调整。这期间新娶媳妇、新生儿女及新迁入人口等 多年得不到土地，影响了他们的正常生活，矛盾突出。3.机动地管理不规范引发的纠纷。机动地是发包方在发包土地时，预留的 不作为承包地的少量土地，主要用于解决承包期内的人地矛盾、人口变化、户口 迁移等需要调整土地的情形。从各地实际运行的情况来看，因机动地处置不当和 管理不规范引发了大量纠纷。一是机动地出租方与承租方的纠纷。集体经济组织 以租赁形式将土地出租给农户，村集体事先一次性收取全部租期内或租期内若干 年的租赁费。税费改革后，土地负担大幅下降，农民不愿按原租赁合同兑现，甚 至要求退还预交的租赁费，由此双方发生争执。二是机动地发包方与承包方的纠 纷。村集体将开发成鱼塘、果园等的机动地发包给农户经营，当初农户踊跃承包 发展多种经营，且有利可图。后来由于减免农业税、取消特产税，承包方认为自 己也应享受减免政策，不愿履行原承包合同，纷纷上访，要求免交或少交承包费。

或者村集体将未开发的机动地发包给农民经营，每年收一定数额的承包费。现在 这些承包户不愿履行原合同，要求享受与其他承包耕地户相同的待遇而引发纠纷。

三是将机动地作为清偿村组债务和增加集体收入的工具。一些村组干部甚至利用 机动地谋取私利，有些村组拖欠外债。税费改革后，部分债权人眼看索债无望， 便纷纷要求以地抵债，对人地矛盾突出地方的群众来说，这些抵出去的机动地是 他们的口粮田，是他们的饭碗，导致群众上访。〔6〕四是在发包机动地的过程 中，不少村组干部根据亲疏远近确定不同的承包标准，不能公正、公开、公平地 发包，搞暗箱操作;有些机动地的发包时间过长、面积过大，甚至长达50年、70 年，使得机动地根本无法“机动”，从而产生了纠纷。

三、农村土地承包纠纷的解决思路 农村土地承包纠纷已严重影响社会的稳定与发展，引起社会各界广泛关注。

笔者认为，有效、及时、正确地解决农村土地承包纠纷，应有以下具体思路: (一)完善相关立法是前提。虽然土地管理法、土地承包经营法、物权法、 土地承包经营纠纷调解仲裁法以及最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠 纷案件适用法律问题的解释》等对农村土地承包纠纷的解决有明确规定，但这些 规定的可操作性差，需进一步完善。一要尽快出台与土地承包法、物权法相配套 的实施办法和细则。各地可根据实际情况，作出专门规定，解决关于出嫁女、上 门女婿、大中专学生等具备农村集体经济组织成员资格的土地承包权问题;二是 要规定农村土地承包的具体程序，明确农村集体经济组织在农村土地承包过程中 的各项行为。三是恢复仲裁的一裁终局效力。规定法院只对仲裁程序进行监督， 若出现程序性问题，可裁定不予执行，这样可以节省司法资源和当事人处理纠纷 的成本。四是通过立法扩大诉讼方式的受案范围，并完善相关规定。诉讼方式是解决土地承包纠纷最正式、最权威、最规范的方式。为此，应规定凡是土地承包 纠纷都可向法院起诉，而不应作限制。同时，应进一步完善诉讼主体制度、证据 制度、保全程序、审判程序、执行程序，以便更好地保护农民的合法权益。

(二)构建多元机制是基础。当前农村土地承包纠纷的解决方式主要有调解、 信访、仲裁、诉讼等。各种方式各有利弊，单纯强调某一方式的重要作用是不现 实的。社会各种利益和需求的多元化，纠纷主体的多元化，价值和文化传统的多 元化，决定了纠纷解决机制也必须多元化。因此，解决农村土地纠纷要根据实际 情况，采取综合性地多种多样的方法，把信访、调解、仲裁、诉讼结合起来，建 立多元纠纷解决机制，发挥协同作用，及时有效地解决土地承包纠纷。其主要构 架是由当事人、村委会、政府部门、司法机关、仲裁组织等组成互为补充的纠纷 解决机制。具体运行模式是以人民调解、行政调解、司法调解为轴心，以定分止 争为目标，以行政处理、仲裁裁决、诉讼判决为保障，相互协调，相互补充，及 时高效地处理各类纠纷的纠纷解决体系。在这个多元纠纷解决机制中，应充分尊 重并健全以当事人合作为基础的非诉纠纷解决方式，在诉讼与非诉纠纷解决方式 的价值冲突中寻求平衡。

(三)转移农村人口是根本。导致土地承包纠纷的根本原因是人多地少。因 此，解决土地承包纠纷的根本措施应着眼于多渠道、多途径转移农村人口，加快 城镇化建设，减轻农村土地的人口承载力，缓解土地压力。一是进一步引导、鼓 励各地发展农村二三产业，加快建设城镇的步伐，就近转移农民。二是加强对农 民技能的培训，大力发展劳务经济。根据市场需求和农民自身的素质特征有针对 性地开展就业培训。以市场用人需求为导向，根据农民的年龄、性别、技术专长 等特征进行就业技能培训。多渠道、多途径输出农民，远距离转移农民。三是实 现农业产业向深度、广度进军，发展劳动密集型农业，比如蔬菜、花卉等产业， 就地转移农民。四是进行适当的就业安置。针对征地纠纷，当地政府机关、其所 属企业以及当地事业部门等单位的后勤部门，可以根据需要与当地失地农民工通 过签订劳动合同达成用人关系，吸纳一定数量的农民工就业。五是鼓励农民自主 创业。可以通过技术指导、税收优惠、政策扶持等手段大力扶持农民创业，减轻 对土地的依赖。六是加快户籍改革步伐，让离地农民能够真正进镇、进城，变农 民为城镇居民，不再倒灌回流，减轻土地压力。

(四)健全社保体系是关键。目前，土地对于农民仍具有生产功能、财富功 能、社会保障功能，特别是在国家未给农民提供社会保障的情况下，土地的保障 功能很重要。所以，任何对农民土地权利的侵害，都会触及其最根本的经济权益和财富，危及其基本的生存和发展条件，纠纷的发生是必然的。〔7〕实践中许 多农民仍把土地当作养老、防老最主要的依托，即使丧失劳动能力或有其他就业 渠道，仍然不愿放弃土地承包权。鉴于此，国家应根据各地社会经济状况，确立 农村人口最低生活保障标准，加快建立健全适合农村特点的社会就业、养老保险、 合作医疗等社会保障体系，解除农民的后顾之忧，从而减少土地承包纠纷的发生。