【浅议中国对少数民族政策论文】 对少数民族政策

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浅议中国对少数民族政策论文

对于一个多族群国家而言，民族团结始终是政治和社会生活中的重要 问题，尤其像中国这样疆域辽阔、文化多元的大国，民族团结更是民族政策体系 的核心内容。最近在中央民族工作会议上的重要讲话中指出，要“用法律来保障 民族团结，增强各族群众法律意识;坚决反对大汉族主义和狭隘民族主义，自觉 维护国家最高利益和民族团结大局”。这一论述指明了依法保障民族团结、维护 民族团结和利益的重要性，也为民族团结立法提供了良好契机。

保障民族团结的核心内涵 显然，新时期的民族工作会议注意到我国当前民族团结工作的复杂形 势，特别是分裂势力接二连三地制造骇人听闻的暴恐事件，这说明我们今天面对 的是一个既生机勃勃又形势严峻的民族团结环境。那么，如何使经过深厚历史积 淀和渐进成熟的民族治理政策体系在新时期更加完美地凸显效能、激发理性，培 育出能够识别大是大非、具有中华民族共同体意识的团结力量，是民族工作面临 的时代使命。因此，用法律来保障民族团结，便是运用法律制度和法治思维来创 新民族治理政策体系，力求把中国特色民族工作制度优势转化为治理效能，从而 丰富国家治理体系和治理能力现代化的内涵。同时，把实现内部族群团结进步与 中华民族和谐复兴作为不可偏废的双重历史任务，并以法律的形式固定下来。因 此，制订高阶位的“中华民族团结促进法”，把国家倡导的民族团结的最高原则、 基本理念、激励机制、监管机制、法律责任，通过立法加以彰明，有利于加强中 华民族在共同体意识上的信念内化与心理凝聚，有利于促使“中华民族”这一称谓 在族群共同生活中超越国别的族裔身份与抽象的政治概念，具有现实的规范性和 实效性。同时使得民族团结不再是政治宣言，而是具有法律性质和法律效力的规 制性文件，进而为民族区域治理立法与民族权利诉求活动提供基本的规范蓝本。民族团结的立法建构和实践，既能落实党的提出的法治是治国理政的 基本方式的要求，也体现了我国民族治理政策的人本主义和理性精神，使我国的 民族政策治理走向科学化、程序化、规范化，成为我国法治社会建设的一个重要 标志。只有各族群持有共同信奉、共同遵守的正义规则，才能以国家认同、宪法 认同为共同体认，培育出具有公共精神的民族团结力量。

完善民族工作制度体系的时代需要 党的十八届四中全会将是以“法治”为专门主题的会议，凸显了打造平 稳发展秩序已经成为国家的普遍共识。对于中国特殊的疆域状况与族群结构，民 族团结是社会稳定、国家事业进步的重要保障。2006年以来，在我国民族工作先 行者、全国人大会原副委员长布赫的支持下，笔者与调研课题组先后深入西藏、 新疆、广西等民族区域，对我国民族政策的制度实施、治理效能、安全评估进行 了历时8年多的实证调研。尤其是近两年来，依托国家民委和中国社会科学院相 关课题，集中跟踪新疆喀什、西藏山南地区、宁夏退耕还林山区59个民族聚居村， 并对30个自治州跟踪调研的经济社会数据进行了深入比对分析。调研显示，民族 区域自治制度已经释放出了巨大的制度红利。但面对近来在民族地区、海峡两岸 及香港发生的新情况，笔者深切地感觉到，我国的民族治理政策体系着眼于治权 下的民族区域和政策领域，的确是对我国在已有政治事实观察体验基础上的有效 良治。但对于一个面临国际环境日趋复杂、经济规模渐趋领先、社会形势愈发复 杂、疆域管控存在历史困境的国家，对传统政策的解读并不能被持续地当作经验 普遍化，因为中国当前民族团结总体形势的复杂程度已超出了自身的认知。因此， 制订“中华民族团结促进法”，主要是基于以下因素。

第一是“中华民族”。我国是在多部族国家基础上建立人民共和国的， 对于民族的建构应当遵循现代政治的基本理念：一是国家尊重不同族群在族源结 构、发展权利、文化语言、信仰体系等方面的正当要求，但国家基于总体历史渊 源与共同生存地域，从保障公民幸福和社会团结出发，应当为本国现代民族建构 设立法定的总体称谓，并负有引导不同族群民众以共同发展的公共精神和现代政 治意识建设“公民国家”;二是在“公民国家”内部，不同族群的公民是基于认同并维 护宪法权威来奉守公共社会的法律秩序，同时国家基于“合理便利主义(法社会学 概念与分配原则)”建构，发展不同族源的历史记忆、经济文化，乃至进行特定的 权利倾斜性配置。现在，我国在现代政治实践中已经完成“公民的民族模式”的建 构，“中华民族”已被中华疆土上各族群在国别交往与共同生活中事实认可。对于 “中华民族”作为现代国家学说意义上的概念，迫切需要通过法律固定下来，在族群交往、公民社会生活、民族绵延力量中形成共同体认，并取得国别交往中身份 意识，从而完成“中华民族”的历史定位。

第二是“民族团结立法”。我国民族治理政策体系通常着眼于治权下的 民族区域和政策领域，因而面临两个时代性问题：一是曾经在全国推动民族团结 和共同发展的一些制度体系正经历着特殊挑战。在全球化时期，随着中国经济规 模的扩大，信息流通更加自由，民族地区族群权利意识强烈觉醒，疆域形势也更 加复杂，海峡两岸及香港、澳门以现代政治自决治理为诉求引出的利益划分、聚 集事件、政治请求等都在国际传媒平台上成为重要议题。因此，转型期特定政治 诉求与民族团结对稳定的首要需求成为民族区域治理方面的突出矛盾。二是不同 国际视角认为中国发展取得成就的同时存在着某些不确定性，导致了国际社会接 纳中国的国际心理也急剧变迁，中国国内发生的民族问题在国际上常常被放大、 妖魔化和丑态化。因此，在国家层面需要通过立法回应各方关切和误读，以避免 现行政策体系在制度疲惫的情况下面临民族团结的信任危机。这就要求在新的形 势下做好两方面工作：一要重新界定民族政策体系的针对领域;二要完善民族政 策法制体系，将“依法治族”与“维护团结”有机联系，平和理性地回答中国自己的 问题，并通过法律在民族问题上形成自身的国际视野与话语权。

落实法治国家的必然选择 针对民族治理政策体系面临的时代问题，为强化落实国家在民族团结 和边疆治理方面的法治权威，制订一部“中华民族团结促进法”显然是必要的。在 此需要探讨该法律的两个前置问题。

第一，命名和性质问题。从人类立法的共同历史来看，法律命名一般 遵循了以下三项标准：一是以法律规制对象命名，如《合同法》;二是以立法原 则、立法目的命名，如《反分裂国家法》;三是英美法圈比较盛行的以法的创制 使命和渊源命名，如美国的《阳光普照法案》。显然“中华民族团结促进法”有以 下三个属性：一是需要借助公权对国家倡导的特定价值进行特殊保护，表明这是 一部引导教育性法律;二是基于这部法律规制对象的抽象性，为防止法权边界模 糊，只能是一部具有公法属性的列举性法律;三是这部法律以其显而易见的调整 手段的特殊性，其功能是在特定时代要求下引导、统一现行法律制度体系，并为 之确立国家总体立法价值，因而这是一部激励性法律。

第二，宪法地位问题。我国现行《宪法》序言确认了“平等”“团结”“互 助”的社会主义民族关系，并在《宪法》第4条与第52条直接规定：“国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁 止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”，“中华 人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务。”因此，依据《宪法》 制订“中华民族团结促进法”，彰明国家在民族团结方面的引导价值，实现国家对 民族地区和特定政治区域的治理方式的转变，充分凝聚不同族群的智慧和力量， 实现中华民族和谐复兴的理想。

中国民族政策论文篇二：《浅析中国民族政策》 摘 要 中国是一个由56个民族组成的统一的多民族国家，其中汉族人 口占绝大多数，其他少数民族人口虽然占全国人口总数的比重不大，但民族却有 55个之多。中国各民族在历史上“经过接触、混杂、联结和融合，同时也有分裂 和消亡，形成一个你来我去，我去你来;我中有你，你中有我，而又各具个性的 多元统一体”——中华民族。作为一种多元一体结构的多民族国家，在国家建设 过程中，中国自然面临着国家整合与少数民族发展如何有机统一的问题。这个问 题既关系到国家的现代化发展，也关系到国家的内在和谐，更关系到中华民族的 伟大复兴。而解决这个问题，自然离不开正确的民族政策的支持。

关键词 民族 多民族国家 民族政策 1民族的定义 民族是在一定的历史发展阶段形成的稳定的人们共同体。民族作为一 种社会人们共同体，一般在历史渊源、生产方式、语言、文化、风俗习惯以及心 理认同等方面具有共同特征。民族作为客观实体，有它自己的基本构成方式和存 在形式，有它自身的整体素质。

对民族的概念或者说定义，马克思、恩格斯在《共产党宣言》以及《家 庭、私有制和国家的起源》等著作中，分别论述了民族的地域、经济生活和语言 等要素。斯大林在继承了马克思、恩格斯、列宁关于民族的论述的基础上，于1913 年在《马克思主义与民族问题》这篇文章中提出了自己的民族定义：“民族是人 民在历史上形成的一个有共同语言、共同地域、共同经济生活以及表现于共同文 化上的共同心理素质的稳定的共同体。” 斯大林的定义尽管一直是我们认识和处理国内民族问题的主要理论 依据之一。但是因为其没有充分考虑民族产生和发展历史过程的复杂性，没有充分反映民族的社会内容和社会结构。所以，这一定义并不完全适用于像我国这样 有几千年文化传统和民族交往历史的国家的民族情况。

考虑到这一情况，我国于2005年对民族的内涵进行了全新概括，即民 族是在一定的历史发展阶段形成的稳定的人们共同体。

2 联邦制与单一制：从民族自决到民族自治 马克思主义关于民族理论的一个重要方面就是民族自决权。马克思在 谈到波兰民族问题的时候曾指出：“必须在运用民族自决权原则的基础上，并通 过在民主和社会主义基础上恢复波兰的办法，来消除俄国在欧洲的影响。”列宁 曾经指出：“所谓民族自决，就是民族脱离异族集体的国家分离，就是成立独立 的民族国家。” 但我们必须指出的是，在列宁主义创立的时代，西方帝国主义列强完 成了对世界的瓜分，民族自决自然成为了殖民地、半殖民地国家和地区的民族寻 求解放，国家寻求独立的旗帜和纲领，并且在民族独立和解放运动中确实发挥了 十分巨大的作用。但由此也带来了一个在多民族国家建设过程中难以回避的问 题：民族独立与解放，必求民族自决，必求建立民族国家，实现一族一国之理想。

而如此一来，必然产生多民族国家的民族自决与国家统一之间的矛盾。那是否马 克思主义就是一定支持民族分离呢 对于这个问题，马克思主义其实已经做出了解答，“马克思主义经典 作家所主张和倡导的民族自决原则主要是针对被压迫、特别是背异族压迫的民族 而言的，绝不是不加区分地适用于一切民族，特别是同一个国内的各民族。”列 宁指出：“只有民族压迫和民族冲突使共同生活完全不堪忍受，并且阻碍一切经 济关系时，他们才会赞成分离。”说明列宁并不是在任何情况下，不分场合的赞 同民族分离。

而对于如何将民族自决与民族国家的建设和整合有机统一起来，中国 作为一个多民族国家，中国共产党在思考中国民族问题，探索中国国家建设和整 合的时候，也经历了犹豫和选择。因为马克思与恩格斯是推崇集中统一的民主共 和国的形式的，恩格斯曾经说过：“用什么东西来代替现有的德国呢在我看来， 无产阶级只能采取单一而不可分的共和国的形式。”“马克思和恩格斯明确反对联 邦制作为现代民族国家建设的普遍的政治形式，认为联邦制仅仅是例外。”但帮 助和指导中国革命的苏联所采取的国家形式却恰恰是联邦制。所以中国共产党最初的设想是：民族平等、自决与建立联邦制国家相 统一。但需要指出的是，中国共产党在1922年《中国共产党第二次全国代表大会 宣言》中提出：“首先推翻一切军阀，由人民统一中国本部，建立一个真正民主 共和国;同时依经济不同的原则，一方面免除军阀势力的膨胀，一方面又应尊重 边疆人民的自主，促成蒙古、西藏、回疆三自治邦，再联合成为一种中华联邦共 和国”。从这里可以看出，这里的中华联邦共和国，实际上是由集中的本部和自 治邦联合而成，而本部所采用的形式实际上是集中统一的，是符合单一制精神的。

到了1931年，在中华苏维埃第一次全国代表大会上，中国共产党开始 提出“区域自治”，认为解决中国民族问题可以选择两种方式：联邦制和区域自治。

这里的“区域自治”在精神上是符合联邦制的，但它与联邦制却又有着可以说是本 质上的区别。联邦制下的自治，是基于民族本身的独立自主原则建立的;但统一 国家下的“区域自治”实际上是在集中统一的国家形式下，由国家让渡出一部分权 力空间，形成自治区，也就是说这种自治不是基于民族的“自身权力”，而是国家 赋予的权力。所以，将“区域自治”引入构想后，原来的“中华联邦共和国”的设想 就开始动摇了。

直到抗日战争全面爆发后，中华民族面临生死存亡的危机，中国共产 党开始深刻的意识到解决中国的(下转第6页)(上接第3页)民族与国家问题，不仅 要考虑民族权力，还要考虑整个民族以及整个国家的统一和稳定。中国共产党开 始选择全面地从民族自决走向民族自治，从联邦制的制度设计走向民族区域自治 的制度设计。此后，中国共产党开始不仅从各个民族利益的角度考虑民族自决， 而且从整个中华民族的整体利益的角度考虑民族自决，从而把实现民族自决与实 现中华民族的大联合结合起来。到1938年召开的扩大的六届六中全会，中国共产 党开始放弃“联邦制”的主张，而主张建立统一国家前提下的民族区域自治制。

3 民族区域自治制度浅析 中国作为一个多民族国家，解决民族问题的方式除了民族区域自治的 制度外，其实还有联邦制和民族自决。但适合中国的只可能是民族区域自治制度， 因为作为一个历史悠久的多民族国家，中国的传统是中央集权制，国家的统一和 中华民族的整体利益都需要一个集中统一的国家形式来保证，在这样一种基于国 家整合的需求下，极易导致国家分裂、民族分离的联邦制和民族自决都不能被采 用，只有基于集中统一的国家形式下的民族区域自治制度才是适合中国的解决民 族问题的最佳方案。因此，通过国家让渡权力划定出自治区的民族区域自治制度无疑是最 有利于中国的民族团结，最有利于在中国这样的集中统一的多民族国家和平实现 民族融合到中华民族这个主体同时又使得各民族特质和个性得到最大限度的保 留，从而在民族交往中可以尽情张扬自己民族的特质和个性时不用担心其被别的 民族同化，避免和减少民族无谓的痛苦和牺牲，从而实现国家的稳定和统一。

但是我们也应该注意到，虽然民族区域自治制度在理论上拥有非常明 显的优越性，但在实际操作中，却有着难以掌控的一面，直接表现在把握自治区 的自治权程度的问题上：自治区自治权利过大，那么民族自治就极有可能变为民 族自决，而民族自决往往又可以与民族独立画等号，这是因为民族自决尽管在理 论上与民族独立是不同的概念，但在实际操作中，它们的分界线是非常模糊和难 以掌控的;但若自治区自治权利过小，又会引起自治区少数民族的不满，甚至引 起自治区的动乱。所以，如何把握好自治区的自治程度，是十分考验中国共产党 的执政智慧的。

中国民族政策论文篇三：《论中国民族政策体系与集成》 内容摘要：民族政策体系集成是指与解决民族问题、调整民族关系相 关的诸多政策有选择性、针对性地在相应兼容度基础上的汇集，进而形成民族政 策集群，它不是简单的相关各种政策的堆砌，或者累加，而是根据民族工作的实 际需要不断地优选、完善与组合，使民族政策体系长期处于高效运行状态。民族 政策体系集成就是通过整合民族政策资源的途径，在民族政策体系实施过程中进 一步强化民族政策体系的整体功能优势，适合妥善解决复杂的民族问题，及时调 整不和谐民族关系，提高民族工作的质量与效率。

关键词：中国民族政策;中国民族问题发展趋势 民族政策是指政治主体为了规范或引导特定集团和个人对待和处理 民族问题、调控族际关系态度与行为的准则及执行这些准则的策略，体现了政治 主体在处理民族问题、调整族际关系方面的意志和利益，具有政治性、民族性、 社会性、实用性诸特征，可分为不同性质和类型。[1]民族政策体系是指由若干 相互联系的民族政策组成的政策整体，具体包括核心政策、基本政策、具体政策 和实施政策的相关措施等，是政策之间具有主次关系的立体结构，而不是政策之 间只有平行关系的平面结构。民族政策体系是民族政策存在的形态之一，也是民族政策过程的基础环节之一，还是民族政策最佳的实施方式之一，又是充分发挥 民族政策功能的有效途径之一。民族政策体系具有全面性、综合性、整体性、适 用性特征，这是由民族问题的复杂性、多元性、长期性、艰巨性所决定的。集成 是指同类汇集。[2]民族政策体系集成是指与解决民族问题、调整民族关系相关 的诸多政策有选择性、针对性地在相应兼容度基础上的汇集，进而形成民族政策 集群，它不是简单的各种政策的堆砌，或者累加，而是根据民族工作的实际需要 不断地优选、完善与组合，使民族政策体系长期处于高效运行状态。民族政策体 系集成就是通过整合民族政策资源的途径，在民族政策体系实施过程中进一步强 化民族政策体系的整体功能优势，适合妥善解决复杂的民族问题，及时调整不和 谐民族关系，提高民族工作的质量与效率。民族政策体系集成从政策种类来看， 可分为内部集成与外部集成;从集成的程度来看，可分为高度集成与低度集成;从 集成规模来看可分为大规模集成与小规模集成等多种类型。民族政策体系的有效 集成及全面实施，可以在复杂多变的民族问题与适用有效的民族政策体系之间形 成相对动态平衡，帮助我们掌握民族工作的主动权。

一 民族问题是复杂社会问题的组成部分，这在多民族国家中体现得更加 充分与突出，是不能回避而必须加以妥善解决的问题，因为民族问题直接关系到 多民族国家发展与稳定的大局。目前，中国的民族问题具有明显的“四化”发展趋 势，即国内民族问题国际化，国际民族问题国内化，民族问题社会化，社会问题 民族化。我们从以下诸方面就可以发现上述发展趋势。

(一)国内民族问题国际化。

从中国地缘政治的角度看，当今所谓的世界强国为了维护或者扩展其 全球利益，打败自己的竞争对手，必然的逻辑结果是要不断弱化正在崛起的中国， 其最理想的目标是灭亡中国，或者瓜分中国。中国越发展，综合国力越强，则越 被视为劲敌，成为强国的眼中钉、肉中刺。国内外反华势力通过政治演变、经济 掠夺、文化与宗教渗透、领土分裂以及制造民族和宗教纠纷等途径，进一步加快 控制、分裂与干扰中国的步伐，乃势所必然。从时空组合关系上看，鸦片战争以 来国外反华势力利用民族问题分裂或者干扰中国的战略目标本质上没有丝毫改 变，在此期间，帝国主义列强与国际反华势力陆续出笼了侮华论、侵华论、瓜分 (肢解)中国论、灭亡中国论、中国病夫论、封锁中国论、演变中国论、妖魔化中 国论、遏制中国论、围堵中国论、中国威胁论、中国崩溃论、中国专制论、中国 无人权论、制衡中国论、中国傲慢论、中国霸权论、中国新殖民主义论、中国无责任论等等，林林总总，不一而足。从时间上看，其分裂或者干扰中国的行为持 续进行没有间断;从空间上看，其利用民族问题分裂或者干扰中国目标的空间范 围(中国的民族地区)没有改变，而且变本加厉、不择手段。1933年11月12日在新 疆南疆喀什成立的“东突厥斯坦共和国”由和加尼牙孜任“总统”，沙比提大毛拉任 “”，其形成之日起就具有非常复杂的国际背景，英、日等帝国主义国家给予了积 极支持。①后来发生在新疆北疆的得到苏联、蒙古国支持与控制的“三区革命” 期间，于1944年11月12日在伊宁成立的“东突厥史坦共和国临时政府”，也叫“东 突厥史坦人民共和国临时政府”，后来改成“东突厥斯坦共和国政府”，由艾列汗· 吐烈任“政府”主席和军事委员会“主席”。②实事求是地说中国的“东突”问题一开 始就已经国际化了。中国的西藏问题也是如此。“东突”与西藏问题的出现，是国 内外反华势力利用民族问题分化中国战略的重要组成部分。发生在西藏的“3·14” 事件与发生在新疆的“7·5”事件，皆有国外反华势力插手，因此，不可否认，总 是有人力图将中国民族问题国际化。

(二)国际民族问题国内化。

中国改革开放以来，在经济建设与社会发展方面取得了举世瞩目的成 就，全面提高了中国融入国际社会的程度，中国在与世界各国的联系交往中，国 际影响不断扩大，这是不争的事实。同时，我们还应该清醒地看到，在此过程中， 国际民族问题也对国内产生了非常明显的影响。从上个世纪末东欧剧变形成的民 族主义浪潮及后来的科索沃独立、基地组织对国内渗透等，都不同程度地对中国 国内民族问题产生了影响，特别是促成“东突”问题死灰复燃。③1999年5月，在 哈萨克斯坦的“东突”分裂组织在阿拉木图举行游行集会，他们公然打出“支持北 约轰炸南联盟”的标语，并宣称“科索沃”的今天就是“维吾尔斯坦的明天”。因此， 国际民族问题或多或少总会趋于国内化。

(三)民族问题社会化。

从中国民族问题实际情况看，中国在进行现代化建设的过程中，民族 地区与内地互动不断强化，前工业化社会与后工业化社会相互撞击与激荡已经达 到了前所未有的程度，深刻而广泛地改变了传统意义上民族地区与内地的时空组 合关系，即边疆不再遥远，民族不再封闭。同时，现代通信技术、网络技术的普 及、居民收入差距扩大和民族地区人口的多向流动等诸多因素，导致民族地区的 社会关系、社会阶层、社会结构、社会心理等皆发生了一系列变化，也改变了民 族人口、民族问题的空间分布格局。因此，民族地区与内地的空间距离被大幅度 压缩，民族地区与内地的界限在逐步被淡化，上述时空关系组合变化，对民族地区个体与群体均产生不同程度的影响。本来在传统意义上分布在不同时段中逐次 发生在民族地区的事情，往往被集中、压缩、累加、交错、混合、熔铸在同一时 段中发生，直接导致相互矛盾或者相互联系的事物纠结在同一个复杂过程中，进 而在民族地区形成一系列原因繁杂、影响广泛的突发性群体事件。民族问题的分 布空间已经由传统的少数民族聚居区向非聚居区扩散，由传统的农村向城市转移， 特别是东南沿海发达地区的城市，城市民族工作压力增加，民族问题的影响已经 不以人们的意志为转移涉及全社会各个领域甚至国外，给人一种牵一发动全身之 感。上述现象空前地增加了社会维稳的难度。因此，可以说民族问题出现了社会 化趋势。

(四)社会问题民族化。

改革开放以来，内地与边疆的一体化程度在不断提高，进一步促进了 边疆民族地区的发展，这是不容否认的。在汉族聚居区，在大学生就业难及下岗 职工再就业、特困群体社会保障、资源开发与补偿、城市拆迁、居民收入增长、 社会公共服务等方面存在着一系列社会问题，在民族地区，则由于当事人是少数 民族而往往使上述问题具有非常浓厚的民族色彩，在相应条件下可以不同程度地 转化为民族问题，进而引发突发性群体事件，影响民族地区的社会稳定与发展。

所以，社会问题民族化趋势在不断增强。

从当前学术界的研究现状看，在西藏“3·14”、新疆“7·5”等事件发生后， 中国民族政策问题与中国民族工作问题引起了国内外前所未有的广泛关注，学术 界与社会对中国民族政策提出了种种反思。与以往相比较，突破了中国民族政策 研究的一系列禁区，大家可以更加实事求是、更加理性、更加客观地研究中国民 族政策问题，无疑是一种思想解放，这在中国民族政策研究历史上具有里程碑的 意义，对此我们应该给予充分的肯定与积极评价;另外，大家能够在开诚布公、 宽松有加的氛围中研究探讨中国民族政策与中国民族工作问题，通过不同观点的 交流与交锋，进一步深化中国民族政策研究，也无疑是一种历史进步，具有划时 代意义，是特别可喜可贺之事。但是，我们应该清醒地认识到，思想解放是学术 进步与繁荣的前提条件，但思想解放不能简单地等同于学术进步与繁荣。在上述 的反思过程中，由于存在着种种认识上的误区，甚至产生了相互对立的观点，可 大体上分为三类。有人认为中国的民族政策是失败的，应该彻底改变;又有人认 为中国的民族政策没有问题，应该全面坚持;还有人认为中国民族政策应该进行 部分调整，以适应不断变化的中国民族问题。“理贯，不乱;不知贯，不知应变”。

[3]因此，在理论方面迫切需要廓清种种对中国民族政策认识的误区，找出对中国民族政策进行正确判断的视角与标准，形成对中国民族政策的客观、正确评价， 进一步深化中国民族政策的研究与探索，为国家正确认识与妥善处理中国的民族 问题提供智力支撑。

“利益和目标确定了战略要求。政策提供了满足战略要求的准则”。[4] 从国家重大战略需求看，西藏“3·14”、新疆“7·5”等事件的发生，直接对当地的民 族关系产生了不同程度的损害，影响了当地的发展与稳定。如何在当地恢复与构 建和谐民族关系，实现少数民族地区跨越式发展与长治久安的战略目标则是国家 重大战略需求。因此，必须在中国民族政策体系集成与实施环境优化研究方面有 所突破创新，以进一步发挥理论指导实践的作用，不断提高中国民族工作的质量 与效率，尽快实现少数民族和民族地区跨越式发展与长治久安的战略目标，彻底 粉碎国内外反华势力利用中国民族问题分化中国的图谋。

二 “令我们不快的大部分偶然事件都是由于我们狭隘的眼光不能看到事 物的秩序和联系才违反我们意愿的”。[5]当前，在评价中国民族政策方面存在的 种种误区，集中体现为简单化、粗放化与割裂化的不良倾向。具体表现为部分学 者采取非常简单的直线性因果关系分析方法去研究评价异常复杂的中国民族政 策问题，在不言自明的各种因素综合影响下，忽视或者回避了非直线性的同因异 果、异因同果、一因多果、多因一果等一系列复杂问题，因为采取非常简单的直 线性因果关系分析方法进行研究容易出“创新性研究成果”，容易产生轰动效应。

不可否认，上述研究成果不同程度地产生误导读者的结果，也阻碍中国民族政策 研究的进一步发展，阻碍中国民族工作的不断创新。

有部分学者的研究过于粗放，处于低水平重复的状态，其研究特点是 大而化之，墨守成规，抱残守缺，热衷于相关现象的简单描述与堆砌罗列，缺乏 实证与定量分析研究，从理论到理论，陶醉于假大空的重复性成果，往往不加区 分地将中国民族政策制定、中国民族政策过程、中国民族政策的主体与客体、中 国民族政策体系、中国民族政策体系集成、中国民族政策体系实施、中国民族政 策体系实施环境、中国民族政策体系实施环境优化等一系列问题混为一谈进行研 究，直接导致认识上混乱，不利于掌握民族工作的主动权，不利于提高中国民族 工作的质量与效率。

还有部分学者习惯地将中国民族政策全过程割裂开来进行研究，没有 从民族政策全过程进行整体把握，他们或者研究单一民族政策，或者只研究民族政策过程的某一个环节，或者只研究民族政策部分过程，而在此基础上得出不切 实际的对中国民族政策分析与总体评价。上述研究往往陷入“盲人摸象”、以偏概 全的泥淖中而无法自拔。因此，非常有必要廓清上述认识方面与研究方面的误区， 进一步深化中国民族政策研究。“当更张而不更张，虽有良工不能善调也;当更化 而不更化，虽有大贤不能善治也”。[6] 实际上，中国民族政策问题，不是仅仅体现在民族政策制定与实施两 个环节上，或者说不能仅仅从上述两个环节来对中国民族政策进行整体评价。我 们应当从民族政策全过程出发，认真区分民族政策制定、民族政策体系、民族政 策体系集成、民族政策体系实施、民族政策体系实施环境、民族政策体系实施环 境优化等每个环节的不同问题，才能真正廓清对中国民族政策评价的种种误区。

中国民族政策体系是立体的分层次结构，而不是平面平行的结构。中 国民族政策体系结构自有特点。

首先是稳定性。结构就是反映了中国民族政策体系各个要素的组合方 式，上述组合方式具有相对稳定性，体现了中国民族政策体系内在的相对不变的 方面。当然，稳定性是相对的，而不是绝对的。只关注民族政策体系的稳定性， 而忽视民族政策体系的可变性，会导致民族政策体系的不断僵化。因此，我们可 以根据民族政策体系结构来划分不同类型的民族政策。中国民族政策体系结构可 分为核心政策——民族平等团结;基本政策——民族区域自治政策、培养和任用 少数民族干部政策、发展少数民族地区经济政策、发展少数民族地区教育文化卫 生事业政策、发展少数民族语言文字政策、尊重少数民族风俗习惯政策、少数民 族宗教信仰自由政策与少数民族上层爱国人士结成统一战线政策;具体政策—— 城市民族工作政策、民族乡政策、民族地区税收优惠政策、民族地区财政转移支 付政策、民族地区扶贫开发政策、民族地区基本公共服务政策、民族贸易和民族 特需商品政策、民族地区资源开发与生态补偿政策、民族地区环境保护政策、少 数民族人口与生育政策、少数民族就业政策、少数民族科技政策、惠牧政策、民 族利益协调政策等。因此说民族政策体系是由上述不同类型的政策构成的多级递 阶系统。④ 其次是有序性。民族政策体系结构是立体有序的，从高端到低端民族 政策体系的结构是核心政策、基本政策、具体政策及实施政策的措施。高端的民 族政策对低端的民族政策的制定与实施发挥制约作用，同时，低端的民族政策的 制定与实施又反过来影响高端民族政策的功能发挥。总体上看从核心政策到具体 政策是政策从原则化向具体化的转变过程，核心政策有利于宏观指导，具体政策有利于微观实施。其功能与作用各有不同，不能混为一谈。

再次是复杂性。民族政策体系的结构并不局限于体系内诸要素的构成 方式，同时还具有诸多民族政策层次与相关政策的联结方式，进而形成民族政策 体系的纵向结构和横向结构。纵向结构揭示不同层次民族政策之间的联结方式， 横向结构则指同一层次不同的民族政策构成及与相关政策联结方式，既包括民族 政策体系内部的诸政策，也包括民族政策体系之外的诸政策，这是由民族问题的 复杂性所决定的。事实上，中国民族问题的形成与发展有其自身规律，不可能按 照不同的部门分工、不同的学科划分而形成与发展。因此，就决定了我们必须从 民族政策全过程来分析评价中国民族政策问题，必须对民族政策体系进行集成。

最后是可变性。民族政策体系的可变性是由民族问题的可变性所决定 的，是绝对的。民族政策体系必须随着不断变化的民族问题而变化，即民族政策 体系经常处于不断调整与不断完善的状态，以求在民族政策体系与民族问题之间 形成相对动态平衡。否则，民族政策体系就无法发挥其功能，或者其整体的本功 能值和构功能值已经成为零，那么民族政策体系解体不可避免，民族问题全面爆 发不可避免。

民族政策体系的最主要功能就是解决所面临的复杂的民族问题，而强 化这一功能的有效途径就是集成，通过集成使民族政策体系更加完备，进而使民 族政策体系在民族工作实践过程中充分发挥解决复杂民族问题的作用，可以收到 事半功倍之效。

在民族政策体系当中，每一项政策都具有相对独立性，因此就具有各 自相对独立的功能，这种单一民族政策在独立的状态下脱离整体所具有的功能被 称为“元功能”。民族政策体系功能的强大与否，还取决于民族政策体系单一民族 政策的数量，在其他情况不变和元功能数值不能为零的前提下，单一民族政策数 量越多，民族政策体系的功能就越强大，而各个单一民族政策元功能的机械之和 称为“本功能”。影响民族政策体系功能的另一大因素就是民族政策体系的内部结 构。而由民族政策体系结构所产生的功能称为“构功能”，因此，民族政策体系的 功能等于“本功能”与“构功能”之和。而集成恰恰可以从不断强化民族政策体系的 本功能与构功能两方面入手，解决好“同构异功”和“同功异构”问题，全面完善民 族政策体系。我们要应对中国民族问题“四化”的发展趋势，必须走中国民族政策 体系集成化之路，这是中华民族根本利益所在。从掌握民族工作主动权，实现少 数民族和民族地区跨越式发展及长治久安的战略目标的迫切需要来看，在解决民 族问题过程中也必须走民族政策集成化之路。“使用国力手段适于维护国家利益的需要，是战略制定者的基本任务”。[7] 三 民族政策体系集成实际上是民族政策资源的整合过程，集成是手段， 目的是通过充分发挥民族政策群的整体优势，妥善解决所面临的各种复杂的民族 问题。“凡言治者，非徒法先王法后王可以为治也，当酌古今之宜，会同其沿革， 损益其得失，而后能治也”。[8]因此，在实际操作过程中就需要相应的民族政策 体系集成的原则与方法。民族政策体系集成原则是指汇集与解决民族问题的相关 政策所应该遵循的法则与标准。我们要做到及时、有效的民族政策体系集成，不 断提高民族政策体系的“本功能”与“构功能”，以充分发挥民族政策体系的整体优 势，应该遵循以下原则：
第一，满足需要原则。民族政策体系集成的根本目的是充分发挥民族 政策体系的整体优势，切实解决所面临的各种民族问题，有效构建和谐民族关系， 做好民族工作。离开了上述目的，民族政策体系集成就成为政治秀，变得毫无意 义与价值。因此，必须针对所要解决民族问题的实际需要来确定民族政策集成的 范围与程度，集成错误、不足与过多，都将影响民族政策体系整体效应的发挥， 降低民族工作的质量与效率，不能达到妥善解决民族问题的目的。⑤“凡事必当 实事求是，开诚布公，可者立行，不可者始终毅然不动。夫天下事，从未有尚虚 文而收时效者”。[9] 第二，综合原则。民族政策体系集成的综合程度是由民族问题复杂程 度所决定的，民族工作实践已经反复证明，单一民族政策是不能妥善解决复杂民 族问题的，还需要通过民族政策体系外部集成，汇集与整合其他相关的政策，如 部门政策、行业政策、产业政策等，避免不同政策之间发生抵牾现象，⑥达到“合 于利而动，不合于利而止”[10]的工作要求。

第三，对称原则。所集成的相关政策与所需要解决的民族问题之间要 达到对称状态，即相关的民族问题必须由相应的民族政策集群来解决。在民族工 作过程中，民族问题与民族政策之间不对称，一方面将导致不能妥善解决民族问 题，造成浪费民族政策资源和错失解决民族问题良机，丧失民族工作主动权;另 一方面，将导致民族问题的不断积累，或者全面爆发，进而影响当地发展与稳定 的大局。

第四，适用原则。民族问题不断发展变化，因此，就决定了在实际工作中，要在提高制度性的基础上不断调整民族政策体系集成范围、规模、类型， 这个过程是伴随民族问题的发展变化而反复进行的。而集成的民族政策必须适用， 是做好民族工作的前提条件。民族政策体系集成适用度的高低，直接决定了民族 工作的质量与效率。

第五，协调原则。在解决复杂民族问题方面，仅仅依靠民族政策是远 远不够的，因此，还需要进行民族政策体系外部集成，如解决少数民族特困问题， 除了要集成相关民族政策之外，还需要集成扶贫开发政策、财政转移支付政策、 资源开发与生态补偿政策、惠农政策、惠牧政策等等，由于上述政策属于不同部 门、不同类型政策，因此必须进行政策之间的协调，避免政策之间的抵牾，或者 政策实施方面的空白。⑦ 第六，整体优势原则。民族政策体系集成的最主要特征之一，就是发 挥政策集群的整体优势，解决所面临的复杂民族问题。因此，在实际工作中，必 须注意充分发挥民族政策体系的整体优势，才能全面提高民族工作的质量与效率， 开创民族工作新局面。

第七，灵活原则。民族问题是随着时间的推移而不断发生变化，为了 更加及时、有效、妥善地解决民族问题，构建和谐的民族关系，必须不断根据已 经变化的民族问题实际，来调整民族政策体系集成的范围、程度等，在民族问题 与民族政策体系之间形成相对动态平衡，以掌握民族工作的主动权。上述这种调 整在解决特定的民族问题过程中可能要发生若干次，才能使民族政策体系达到理 想状态，做到“时异各有所施。”[11](P.310) 第八，优化原则。要对民族政策体系，特别是体系中的具体政策、实 施措施等，通过不断选择与集成使之处于优良状态，达到完备程度，以便于民族 政策体系在实际工作中充分发挥其功能。即集中最优秀的政策资源来解决复杂民 族问题。

第九，精细化原则。指在民族政策体系集成过程中精密细致，细分相 关政策集成的种类、服务、程度以及相关任务、权利、责任等，还有集成过程中 的操作、控制、监督和参加过程的制度化、规范化，强化提高集成的整体执行力， 达到精益求精的状态，使民族工作由粗放的“管理”向精细的“治理”转变，达到“善 治”的状态。“一般国家均以刚强为强大的标志，其表现就是持固有的见解、固有 的政策、固有的制度、固有的谋略、固有的方法、固有的工具对付一切困难，绝 不变通;你硬，我更硬，绝不退让;以致四面树敌，陷入困境”。[12]“国愚，则智可以强国;国智，则力可以强人。用智者，可以强于内而富于外;用力者，可以富于 内而强于外”。[13] 第十，集约原则。在民族政策体系实施过程中，充分利用现代管理方 法与科学技术，大幅度提高各种政策资源的使用效率，认真评估民族政策资源的 投入与民族工作成果的产出之间的绩效，避免民族政策资源的浪费，切实避免高 投入低成效。

第十一，标准化原则。“决策是否正确取决于决策的标准。决策正确 性标准归纳为六个方面：1.效益;2.效率;3.充分性;4.公平性;5.回应性;6.适当性”。

[14]为了进一步提高民族政策体系集成的质量，以满足妥善解决民族问题的实际 需要，就必须对民族政策集成的规模、数量、种类、程度、时效等制定一系列的 工作标准，通过标准化的途径，最大限度地防止民族政策的乱集成、错集成、不 足集成和过度集成现象的发生。

第十二，举一反三原则。“无精心以图之，则良法皆苟且;无实心以行 之，则美意为具文”。[4](P.69)随着中国边疆与内地一体化程度的不断提高，边疆 民族地区的民族问题，特别是，涉及民族的突发性群体事件可以在通信技术非常 发达的情况下，迅速波及其他地方，形成多米诺骨牌效应。因此，我们要充分掌 握民族工作主动权，避免头痛医头，脚痛医脚，穷于被动应付的现象发生。“重 大危机初露端倪之际，寻常之人决无发现之能，甚至即便发现了也熟视无睹，或 者抱着自己固有的成见加以应付，或者得过且过，或者自恃强大而无视危难，最 后酿成无法挽回的败局”。[12]我们应该从少数民族和民族地区跨越式发展和长治 久安的大局出发，从防微杜渐、掌握民族工作主动权的工作要求出发，对个别民 族地区发生的带有普遍性的民族问题，特别是针对民族突发性群体事件，应该举 一反三，总结经验，吸取教训，未雨绸缪，及时集成相关的政策与措施并予以实 施，有效防止同类问题在其他民族地区发生，有效防止同类问题在同一民族地区 反复发生。“有备则制人，无备则制于人”。[11](P.270) 在实际工作中，有了民族政策体系集成原则之外，还需要民族政策体 系的集成方法，具体是指解决民族政策体系集成问题的门路与程序，通过采取以 下方法，进一步优化民族政策体系的结构，不断强化民族政策体系的“本功能” 与“构功能”。

这些方法具体包括：1.共识法。就是在不同工作部门之间，在处理所共同面临民族问题和 民族政策体系集成方面形成的共同认识。因为民族政策体系集成涉及不同政策与 不同工作部门，所以，不同工作部门的主要领导及工作人员首先在民族政策体系 集成问题方面形成广泛的共识，只有这样才能根据解决复杂民族问题的实际需要 来进行民族政策体系的集成工作，这直接决定了集成的质量与效率，正所谓“天 时不如地利，地利不如人和”。[15] 2.优选法。是指在众多政策中选择出“好”的政策。这里所强调的“好” 不仅是简单地比较不同政策之间的优与劣，而是在众多不同政策当中选择出最适 于解决所面临复杂民族问题的一系列相关政策，这样才能集成最有效的政策来解 决复杂民族问题。因此，“好”更主要体现在适用方面。

3.兼容法。就是指所集成的政策容纳若干方面，甚至包括不同的部门 政策、区域政策、产业政策、行业政策等。而集成起来的政策需要剔除彼此间相 互矛盾的方面，避免政策之间的抵牾与实施过程中的矛盾。

4.衔接法。是指不同政策之间的连接。特别是核心民族政策、基本民 族政策与区域政策、部门政策、行业政策、产业政策之间的连接，一方面可以有 效增加民族政策资源，另一方面大幅度提高民族政策体系对民族问题的适用程度。

⑧ 5.整合法。是指根据解决复杂民族问题的实际需要，将不同的民族政 策及相关的其他政策集中为一体而综合实施，它与兼容法不同的是，政策之间联 系更加紧密，特别是处理涉及民族的突发性群体事件时，迫切需要的是运用整合 法的民族政策集成。

6.借鉴法。就是在扩大工作视野的基础上，在处理民族问题方面对古 今中外的实例进行对照比较，以取长补短，有效避免重蹈覆辙。“夫制无分古今， 法无论中外，苟有益于民，有利于国者，行之可也”。[16]因为，中国的民族问题 是世界民族问题的一部分，今天中国的民族问题是古代中国民族问题在今天的延 续与发展，只有积极借鉴古今中外在解决民族问题方面的成功经验与失败教训， 才能汇集古今中外的政治智慧，达到“天下之宝，壹为我用”[17]的境界，才能做 好当今中国的民族工作。古人云“轻虑者不可以治国，独智者不可以存君”，就是 这个道理。[18] 我们进行民族政策体系集成的研究，就是为了实现少数民族和民族地区跨越式发展与长治久安，构建和谐的民族关系，营造“任何人都由于生活在一 个履行相互尊重义务的社会中而获得利益”的良好氛围。[19]在中国民族问题不断 “四化”的今天，“当以开创之势治天下，不当以守成之势治天下”。[8](P.122)“故 谋患而患解，图国而国存”。[20]民族政策体系集成是一个全新的课题，也是满足 国家重大战略需求的重大课题，我们应该下大决心将这项研究不断深化下去，因 为“最大的决心会产生最高的智慧”。[21] 注释：
①当时的“东突”问题就是在英国和日本为抵消苏联在新疆的影响、扩 大自身的势力范围而支持中国分裂势力背景下发生的。1933年8月英印政府给“东 突”分子提供51万卢比活动经费等。日本豢养了奥斯曼帝国末代苏丹阿卜杜勒·哈 米德二世之子，并准备让他出任新疆独立后的政府首脑。日本还通过驻阿富汗大 使馆收留逃亡的“东突”骨干分子，托夫塔·巴伊、奥斯曼·塞则孜等“东突”骨干分 子客死东京，就葬在多摩陵园。

②三区革命在准备阶段就由苏联内务人民委员部部长贝利亚的亲信 特务司司长叶格纳洛夫将军领导的特别行动小组直接指挥与控制，其活动范围还 包括南疆地区，后来叶格纳洛夫又成为苏联驻“东突厥斯坦共和国”政府主要军事 顾问，而该“政府”完全听命于苏联政府，其重要情况经贝利亚报送斯大林等。苏 联政府向该“政府”提供空中打击、军队、军火、粮食、燃料及工业品等援助。“东 突厥斯坦共和国”主席和军事委员会主席是艾列汗·吐烈，具有“大元帅”军衔，实 行屠杀汉、回等民族的政策。该“政权”一直存在到1946年6月27日，艾列汗·吐烈 后被苏联内务部和安全部召回。在苏联的首肯下，三区政府在324号决议中坚称 新疆为“东突厥斯坦”，称伊犁为“东突厥斯坦”伊犁专区。参见厉声《中国新疆三 区革命运动与新疆和平解放》，新疆人民出版社2009年版。

③在新疆的“东突”分子曾经扬言：“要以科索沃解放军为榜样，进行 新疆独立。” ④多级递阶系统是集中系统与分散系统相结合，其特点是分级递阶， 每一级系统只管理一定范围，递阶就是降维的。该类系统集中了上述两种系统的 优点，又克服了其缺点，在实现总体最优的基础上，提高了整个系统的可靠性。

⑤目前比较普遍存在的情况是民族政策体系集成不足，往往是用单一 的民族政策来解决复杂的民族问题，降低了民族工作的质量与效率。⑥目前在民族地区还存在诸多政策之间的抵牾现象。如在部分民族地 区种小麦享受农业补贴，而种青稞则不享受农业补贴，本来按行业来实施的政策， 结果导致民族之间的差异与不满情绪。

⑦在部分民族地区，一些半农半牧的少数民族既不能享受惠农政策， 也不能享受惠牧政策，成为相关政策实施的空白。还有由于历史原因形成的牧区 “农业队”，既不能享受惠农政策，也分不到草场，是当地最贫困的群体，成为当 地政府扶贫的沉重负担，其深层次原因是存在相关政策实施的空白，造成了当地 社会特困群体。

⑧如作为天然气主要产地的民族地区，其天然气价格反而高于不产天 然气的东南沿海地区，既违反了社会主义市场经济规律，又造成民族政策与产业 政策之间的矛盾，引发社会不满情绪，影响当地的稳定与发展。