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毛概有关农村社会保障的论文
毛概有关农村社会保障的论文 毛概有关农村社会保障的论文篇一 《我国农村社会保障制度研究》 【作者简介】刘金红，董明辉，常德师范学院;段庆林，宁夏统计局 【内容提要】我国农村社会保障制度是农村改革的内容之一。本文从 经济发展和政策取向的角度出发，研究了建国五十年来我国农村社会保障制度的 阶段性特征以及各种保障形式的制度变迁、制度绩效，提出建立与目前农村生产 力发展水平和各方面的承受力相适应的农村社会保障制度的政策提议。【关键词】社会保障/农村/制度 社会保障制度是一个国家或社区为改善和提高成员的物质和精神生 活水平而提供的社会服务及其措施。社会保障水平及其模式受国家的经济制度和 水平情况制约。我国长期处于社会主义初级阶段的基本国情，决定了建国以来以 选择性的剩余福利模式为主体的社会保障制度。直至90年代城乡最低生活保障制 度的施行标志着以选择性的制度福利模式为主体的社会保障制度的初步确立。我 国现代社会保障制度刚刚开始建立，特别是农村经济基础还难以适应，如何推动 农村社会保障工作是各级政府面临的难题。
一、计划经济时期的集权化保障 解放初期，中华人民共和国第一部宪法中确定了社会救灾救济、劳动 保险等基本的社会保障制度，1958年以后农村在人民公社建立了敬老院、合作医 疗、赤脚医生等简易的社会保障组织。我国计划经济体制是中央政府及其职能部 门掌握重要经济资源并作出经济决策的集权制度，中央集权体制有利于国家集中 资源进行重点经济建设，也有利于解决突出的社会保障问题。然而，家庭、市场 等经济保障功能基本丧失，社会保障制度具有集权特征。
二元经济结构导致城乡社会保障差距十分悬殊。我国城乡之间在生产 水平、收入水平和生活方式等诸多方面存在着现实的差别，应该说是历史形成的。
农村绝大多数农民基本处于国家的社会保障体系之外，城镇居民具有的就业、医 疗、住房、退休金等福利措施农民均无权享受。正是由于城乡福利制度的差别， 已经严重限制了农村城市化进程。缺乏社会保障的农民只能采取“养儿防老”的措施，农村人口问题，已经成为我国实现现代化的瓶颈。建立农村社会保障制度， 有利于使“城”、“乡”的身份趋于模糊，缩小并最终取消城乡差别。
(一)中央集权机制在社会保障中的集聚效应与信息障碍 我国实行的社会救灾制度是一种全民性的剩余福利，其主要针对严重 的自然灾害采取救助措施，力求在短时间内迅速解决灾区人民的基本生活问题， 具有补偿性的功能。国家不但以其集中的资源在防灾方面发挥了主导作用，在抗 灾方面也解决了各地区无力抵御的严重自然灾害，通过国家的救济和扶持，基本 解决了灾民保障生活、恢复生产的需要。
然而集权体制在信息传达和改革调整等方面的滞后，由于保障渠道单 一，其它社会主体缺乏参与的能力，也严重影响了社会保障功能的正常发挥。
1959-1961年间三年困难时期，在浮夸风的影响下，国家一方面仍然保持了高征 购指标，一方面仍在大量出口粮食，终于导致了当时由于粮食绝对短缺，市场萧 条，城乡人民生活极度困难，普遍实行口粮低标准，大搞瓜菜代食品，全国饿死 了3000多万人。更为值得注意的是：农村人民公社实行的“依靠群众，依靠集体， 生产自救为主，辅之以国家必要的救济”的集体保障制度，保障能力十分有限， 集体单位内部的公益金也并不能成为对饥饿的农民提供有效援助的另一个来源， 这是为工业化牺牲农村利益的结果。
(二)集体经济破坏了农村传统的家庭经济保障功能 人民公社制度是为国家工业化原始积累服务的政社合一组织。集体利 用其生产资料的所有权和经营活动的支配权，首先保证国家对农产品的征购，其 次是集体提留的扣除，然后才对工分赋值，从分配机制上仅能应付消费，难以形 成储蓄，从而剥夺了农民家庭的经济保障功能。集体经济下农村居民保障形成两 种微观补充机制：一是平均分配。农村人民公社长期实行“人七劳三”的口粮分配 制度，在消费基金较低的情况下，以平均主义的分配方式来提高全体居民的经济 福利。二是自留经济。容许经营家庭副业生产、自留经济基本使农民具有了自己 可以控制的生活来源，起到了一定程度的保障作用，从而为防止大饥荒重新发生 提供了安全阀门。以城乡差别扩大换取地区差距缩小的政策，使绝大多数农民基 本处于国家的社会保障体系之外。
(三)作为社会控制的社会福利农村五保制度是适应集体经济形式的集体保障制度。它规定集体经济 必须保障农村居民中无法定抚养义务人、无劳动能力、无生活来源者的吃、穿、 住、医、葬(孤儿保教)，使他们生养死葬都有指靠。联产承包变革过程中以乡统 筹村提留形式保证了五保供养的继续性，五保供养一直以分散供养为主，存在供 养资金缺乏、供养范围狭小、标准难以落实等问题，已经不能适应市场经济的需 要。
农村合作医疗制度是在政府和集体经济的扶持下，农民遵循自愿、互 益和适度的原则，通过合作形式、民办公助、互助共济，建立起来的满足农民基 本医疗保健要求的农村卫生保健制度。政府利用其资金积累优势迅速建立起了以 县医院为龙头的农村卫生网络，并大力开展了地方病、传染病等的预防和治疗;
基层卫生机构依靠生产队公益金提取、农民缴纳保健费和业务收入(药品利润)保 证了主要经费来源，实现了“合医合防不合药”的合作医疗，基本解决了农村缺医 少药的问题，大大降低了城乡居民的死亡率，提高了平均期望寿命。
二、过渡经济时期的分权化保障 我国的经济体制第一轮改革以地方政府主导型为主，表现为中央的 “放权让利”，地方政府、企业、集体、家庭特别是新兴经济主体，更多地分享了 经济增长的份额[1]。家庭经营制度实际上成为农民生活保障的主要形式。这一 时期农村社会保障制度主要是农村扶贫制度的建设，而且强调开发式扶贫、生产 性救济，充分体现了“效率优先、兼顾公平”的分配原则，通过经济增长中国基本 上成功地解决了农村绝对贫困问题。
(一)家庭经营制度是农民生活保障的主体形式 1978-1984年间，我国农村联产承包变革，普遍坚持土地福利性均分 的原则，把土地作为保障农民基本生活需要的主要手段，将土地这一重要的生产 资料的经营、转让及收益权赋予了农民家庭，并且通过土地政策努力协调公平与 效率的关系，土地的福利绩效足以抵消其效率损失。从而为家庭经济的发展及其 保障功能的恢复奠定基础，为农村居民提供土地保障和家庭保障的制度安排。
(二)集体福利差距的经济基础 农村集体经济通过乡镇企业崛起与土地资本增值分享工业化利益，为 集体福利奠定了基础。发达地区令人羡慕的农村集体福利，是一种建立在外来农民创造的剩余价值之上的共产主义，乡镇企业并没有为其职工提供应该享受的社 会保障，这也是其迅速崛起的秘诀之一。而不发达地区农村公共产品成本分摊的 累退机制实际上损害了低收入阶层的福利。虽然收入形式的“费改税”实质上淡化 了受益原则，提留方式的“乡改村”则有意强化了支付能力原则。但农村公共产品 的供给应该由社区内部的需求决定，这是个公共选择问题。给予农民决定农村社 区事务的政治权利，是建立与经济发展水平相适应的农村集体保障的重要前提。
(三)开发式扶贫的涓滴效应 80年代初开展大规模扶贫工作伊始，我国农村绝对贫困形成的经济因 素基于社会因素，主要表现为资源制约的区域性贫困。政府相应制订了以开发式 扶贫方式促进贫困地区的经济发展来实现消除绝对贫困目标的战略。开发式扶贫 的效率导向原则，决定了其主要针对贫困地区中处于相对贫困的群体，通过地区 经济增长实现利益主要流向绝对贫困阶层的设想很难行得通。实践证明：改造传 统农业和开展劳务输出是减缓绝对贫困的两个主要有效途径。为了弥补开发式扶 贫适应性效率下降的缺陷，救济式扶贫和社会化扶贫通过更广泛动员经济资源来 针对贫困目标人群，起到越来越大的作用。
三、市场经济时期的制度化保障 进入90年代以来，建立现代社会保障制度成为完善社会主义市场经济 体制的重要课题，社会保障进入制度化阶段。从“治理整顿”开始，到“分税制”、 “费改税”等对分配格局的调整，以至政府一系列加强宏观调控的措施，均表明以 中央政府主导的第二轮改革已经拉开序幕。同时，国有企业改革引起的下岗问题 和国家机构改革引起的分流问题，也迫切需要社会保障这张保护网。建立符合市 场经济发展需要的规范的社会保障制度，是改革和发展的迫切需要。
计划经济向市场经济体制的转轨，为社会保障制度变迁提供了动力。
首先，改革计划经济体制动摇了传统社会保障体制赖以建立的经济基础。再次， 制度边际效用递减规律决定了随着市场经济的发展社会保障制度需要创新。然而 我国现有经济水平还难以有效保障农村居民。普遍“坚持以个人交纳为主，集体 补助为辅，国家给予政策扶持的原则”。以商业保险方式运行社会保险，超越了 农村经济发展水平。
(一)农村社会养老保险制度农村社会保障大都是国民经济进入工业化发展的成熟时期开始普遍 建立起来的。西方发达国家都是在农村GDP比重降低到10%以下时才开始实行农 村社会保障制度的，如美国建立社会养老保险制度的时间为1990年。我国1999 年6月统计，第一产业GDP比重高达18%，我国农村97.6%的老人依靠家庭养老， 而依靠退休金和集体供养的老人仅占2.34%。家庭养老将是我国农村社会养老的 基础。我们实行的“以个人交纳为主”的农村社会养老保障制度，实质上是以大数 法则规律来解决农民集团内部的跨期转移问题。然而，我国农村居民集团十分庞 大，各个家庭又处于不同的家庭生命周期，集资的组织成本十分昂贵。进行农村 社会保障是工业剩余反哺农业的高级阶段的主要措施，而且优先在农业雇佣劳动 者中建立，然后才扩展到全体农民。我国农村乡镇企业职工、定职村干部、农村 义务兵、民办教师等所谓职业保险容易发展的事实，也印证了这条规律。
(二)农村最低生活保障制度 农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生 活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。目前宁夏农村农业户口中无劳动能力 (无法通过劳动实现自救)且生活保障困难的特困户(不含现已确定的五保对象)约 有7万人左右。显然，目前农村最低生活保障的标准仍然较低。据我们测算，如 果安全解决宁夏农村绝对贫困问题，每年至少需补偿资金7291.2万元;若解决相对 贫困问题，则每年需投入26243.76万元。而目前全区农村最低生活救助资金约为 1322.44万元，仅能保障特困户的基本需求。
(三)农村合作医疗保障制度 农村家庭联产承包变革削弱了集体经济，农村三级医疗预防保健网络 出现“底破线断”局面。新兴的农村医疗保险制度主要解决农村居民因病致贫等风 险问题，而传统的合作医疗主要解决缺医少药问题。然而，农村医疗保险存在资 金筹集困难、保障功能脆弱等问题。据龚向光[2]等人对我国10个国家级贫困县 2972户农民的调查分析，贫困地区农民的基本需求为733元，接近调查人群年人 均纯收入的中位数750元。其中食品基本需求488元，接近调查人群年人均纯收入 的下4分位数473元。可以说，约有1/4的人群因收入低于488元尚不足以维持其基 本的食品消费，对合作医疗无支付能力。农民纯收入水平在488元—733元之间的 1/4人群处于相对贫困状况时，农民在满足其基本食品消费的基础上，如对其他 消费结构做一定调整后，可能对合作医疗有有限的支付能力。而农民在733元收 入之上时，对合作医疗有一定的支付能力，这部分人约占1/2人群。四、对策与建议 通过以上的历史回顾与现状研究，我们对农村社会保障问题有了比较 完整的认识。由于地区和部门主客观因素影响特别是经济发展水平的差异，省际 农村社会保障进程和水平的差距十分明显。建立农村社会保障体系近期必须坚持 农民家庭保障为主体，积极稳妥地推进从以家庭保障为主向以社会保障为主的转 变。
(一)农村社会保障制度是工业化发展进入成熟阶段后，工业剩余反哺 农业的产物 我国目前处于工业化发展的中期，不发达地区更是处于以农养工阶段 向工农自养阶段的过渡时期，建立规范的农村社会保障制度的条件还不够成熟。
在制定农村社会保障方案时，必须因地制宜、量力而行、形式多样、分类推进， 切切不可超越经济发展水平而拔苗助长。
(二)开辟新税源解决农村社会保障资金缺乏问题 国外社会保障资金主要来源于税收。而我国目前实行的以“个人交纳 为主”的所谓农村社会保障制度，还不具有“社会”性质。以商业保险方式运作社 会保险，超越了社会经济发展的阶段。所以民政部门的社会保障往往被农业部门 认为是增加农民负担的措施，其制度成本十分高昂，这也是农村社会养老保险和 农村合作医疗保险工作难以开展的根本原因。如何筹措农村社会保障资金是其成 功与否的关键。国家应该开征或完善税收制度。
(三)调整扶贫资金的使用方向 我国农村开发式扶贫已经取得了显著的成绩，然而，由于目前农村绝 对贫困人口的数量与分布已经明显缩小，扶贫工作的组织和投资效率也明显降低， 国家每年投资巨额扶贫资金而农村绝对贫困人口受益十分微薄。2000年基本解决 温饱问题后，农村扶贫资金使用方向应该进行必要的调整。扶贫资金使用一是集 中化，二是多元化，三是市场化。
(四)提高农村社会保障机构的组织和制度效率 社会保障资金的安全、增值和高效要求社会保障机构必须廉洁和高效。
目前农村居民对有关保障部门的信任感和预付保证金回报的预期值均不高。这也是农村合作医疗和养老保险工作难以开展的重要原因。应该建立健全各项管理规 章制度，加强行政审计和民意监督，合作医疗和养老保险应该建立家庭或个人帐 户。
(五)农村社会保障应该依据社会群体分类逐步推进 农村社会保障首先从被雇佣阶层开始，当个体经营者比例降到一定程 度后，再普遍保障。所以，农村社会保障特别是社会养老保险、退休金制度等， 应该优先开展乡镇企业职工、定职村干部、民办教师等职业保险;国家应该在《劳 动法》和《社会保障法》等法规中制定制度保护农民工的权利，使他们享受必要 的社会保障和福利。
(六)充分发挥家庭保障在近期农村居民生活中的主体保障作用 提高家庭保障水平必须依靠增加农民收入水平、减轻农民负担和加强 非正式约束三管齐下。增加农民收入应该注重转移农村剩余劳动力，提高农业生 产率和调整农村产业结构、提高农产品品质。社会保障应该是家庭保障的补充， 而不能削弱家庭保障。加重农民隐性负担，将会削弱家庭保障功能，再加上我们 行政效率目前较低，反而会耗散掉许多资源。
(七)土地政策必须具备兼顾公平与效率的灵活性 我国农村联产承包变革普遍坚持了土地福利性均分的原则，把土地作 为保障农民基本生活需要的主要手段。改革20年来我国农村土地政策较为成功地 兼顾了公平与效率的原则。首先必须坚持农村家庭经营制度，这是保持农村土地 分配福利性质的需要。其次，抑制乡村权势阶层假借“双田制”解决人口变动后的 土地福利问题强化集体所有制的意图。再次，停止“四荒地”拍卖，由政府征用农 村社区中集中连片的“四荒地”进行吊庄移民开发，将稀缺的土地资源用来作为社 会保障的重要手段，避免土地分配的两极分化问题。
(八)强化农村合作医疗制度的保险性质 农村家庭经营制度已经使绝大多数农村居民解决了缺医少药问题，而 农村医疗保险制度必须采取“保大”的形式来重点防止因病致贫的风险。贫困区应 该主要采取“保大又保小”的补偿方式，非贫困区主要采取“保大不保小”的补偿方 式。有条件的乡村农民“保小”也可通过集体福利解决。另外，应该改革农村卫生 行政管理体制，形成农村规范竞争的医疗市场，有利于降低医疗成本。
